01
中国产业政策的制度背景及模式特征
改革开放四十多年来，产业政策作为直接干预产业发展和结构调整的重要手段，对中国经济增长起到了至关重要的作用。中国产业政策内容具有多层次性：第一层包括党代会报告、五年规划纲要等；第二层是国务院颁布的产业政策、产业发展和结构调整目录以及国务院各部委颁布的各项政策措施；第三层是各级地方政府及部门所颁布的地区性产业政策。产业政策形式通常表现为规划、报告以及各种决定、建议、行动方案、指导目录、通知、意见、公告、办法等。
要理解中国产业政策，首先需要理解的是产业政策行为主体及其所处的制度背景。改革开放以来，中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。为调动地方政府的积极性，中央采取逐级下放的方式将经济管理权力和部分行政管理权力授予地方政府。中央政府和地方政府具有不同的行为特征。中央政府政策重点是工业化及工业强国战略，目标是优化升级本国产业和提升国际竞争力；而地方政府追求的是提升区域产业竞争力和推动地区经济增长，在政策制定时容易出现机会主义行为。
在当前的制度背景下，中国产业政策本质上属于地方政府主导型。虽然从形式上看，产业政策由中央政府制定，但最终需要地方政府根据中央政府指令制定相应的配套措施落实中央政策；此外地方政府为促进本地区产业发展以及在竞争中立于不败之地而独立出台产业政策或对中央产业政策层层加码落实。此外，产业政策主要依靠财政资金来落实，现有政策支持包括三方面：第一是规模庞大、形式多样的产业发展财政支持，其具体路径是“规划—项目—配套政策”；第二是政府支持产业发展的财政资金，这通常在一般公共预算中以包含专项转移支付在内的专项资金形式出现；第三是政府投资基金，这也是近年来政府支持产业发展的重要财政投入形式。当前产业政策实施过程高度依赖于地方政府的财政能力。虽然有些中央产业政策会设立专项资金，但是大部分中央政府制定的产业政策任务和目标仍需要地方政府依靠自己的财力和资源来解决资金问题。
02
地方政府主导型产业政策弊端
地方主导型产业政策实施会带来较多的弊端。与中央政府制定政策的全局性和指导性相比，地方政府作为产业政策具体实施主体，在制定产业政策时会结合本地现实情况，往往具有特殊性和针对性。在经济资源有限的情况下，追求政绩最大化的地方政府会面临激烈的竞争，从而将产业政策的跨区域合作和整合功能维持在最低水平。由于利益取向不同，中央政府追求整个国家利益的最大化，希望地方政府能按照其政策初衷来贯彻落实产业政策；地方政府追求本地利益最大化，会根据所辖区域的资源禀赋以及经济发展状况来具体实施产业政策，表现为与中央政府在实施时间、政策内容关注点的不一致性。
此外，地方政府在落实中央产业政策时，往往会形成地方政策的竞争割据，表现为：第一，地方政府落实中央政策时会发生目标、手段和措施等趋同现象；第二，地方政府通过实施地区性政策纵向争取国家支持，横向引发周边地区的局部竞争；第三，地方政府制定差异化政策保护本地企业，减少外部竞争；第四，地方政府利用产业政策形成“政策洼地”，相互割据影响国内统一市场形成；第五，“构建全产业链”的发展理念导致地方政府产业政策实施缺乏分工合作。
03
统一大市场下中央主导型产业政策的重构
新发展格局对中国产业政策提出了新要求。现有中央行政指令以及地方竞争割据的产业政策模式已无法充分促进产业链供应链的安全发展以及国内统一大市场的建立，需要对现有产业政策体系进行解构，推动产业政策创新转型和重构，使之能更加有效地促进产业发展和经济增长。
新发展格局下中国产业政策转型方向是中央主导型，即在保证中央政府主导的前提下，高度发挥地方政府的积极性，在充分厘清政府和市场关系的基础上，注重形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制，在产业政策的制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面进行重构。
第一，重构产业政策的制定机制，确立中央政府在产业政策中的主导地位。一方面确保中央主导型产业政策目标的长期稳定性。例如，总体目标为支持国家创新体系建设时，可在此基础上，分阶段、有步骤地进行阶段性政策目标分解，从而有针对性采取政策措施，确保中央政府的产业政策主导地位。另一方面由中央政府牵头，建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制。中央主导制定统一性产业政策必须建立在充分了解行业发展现状、掌握产业发展动态的基础上，打通中央和地方产业发展信息渠道。因此，通过建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制，可以更好地听取各个市场经济主体以及社会团体的意见，避免政府直接出台相关政策。
第二，重构产业政策落实和执行机制，加强地方政府之间、中央各部委之间的合作。中央政府统一的产业政策最终由各地方政府具体落实，要淡化地方政府对产业政策的主导作用，重构产业政策落实和执行机制，根据产业链重构要求，培育地方政府成为产业链“链长”。地方政府成为“链长”，可以从对资源的相互竞争转向维护产业链运行、协调产业链联系、促进产业链现代化、推动产业链和创新链双向融合。此外，“链长制”的实施也在一定程度上有助于增强中央和地方政府的合作与协调。地方政府是产业链链长，中央政府则是“链长的链长”。如果将我国产业看作是由无数纵横交错的产业链组成的产业网，那么地方政府则是某一或若干链条的“分链长”，而中央政府则是我国产业链网络的“总链长”。
第三，重构产业政策导向体系，从选择性产业政策向功能性产业政策转型。新格局视角下，以选择性政策为主体的产业政策体系，效果越来越有限，需要向功能性政策转型。功能性产业政策重新界定市场机制和政府作用及两者关系，坚持市场在资源配置中的决定性作用，政府则是为市场机制的有效运行创造良好的制度环境，同时在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础社会和服务体系、教育与劳动者培训等领域，由政府弥补市场不足。在涉及产业链安全性和国家公共安全以及战略性产业领域，由中央政府进行协调，其他领域坚持竞争政策的基础性地位。
第四，完善区域性产业政策体系，推动中央政府主导的统一产业政策体系形成。当前的可行路径是率先进行区域性产业政策体系的完善，可考虑先在某一或若干区域内实现产业政策的统一，由点及面，逐步实现中央政府主导的统一性产业政策。如首先在长三角、粤港澳、京津冀等经济区内部实现区域性统一的产业政策，然后多个一体化的区域相互开放，直至实现全域性的中央政府主导的统一性产业政策。这就要求各个地方政府要将一部分权力交给某个机构（如设立产业政策协调会）统一行使。地方政府让渡一部分行政权力给公共机构行使，区域内各机构进行共同监督和绩效评估。
04
中央主导型产业政策的关键举措
第一，由中央政府选择基础性、战略性产业予以政策性扶持。中央政府主导的产业政策，应该集中力量支持基础性产业和战略性产业，包括节能环保、信息、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等。这些产业建立在重大前沿技术突破的基础上，代表着未来产业发展新方向，且对国家产业安全和产业发展有着重要的作用。
第二，地方政府以不阻碍全国统一大市场建设为基本行为准则。中央政府主导的产业政策，要让地方政府站在统一市场建设的高度，真正地强化竞争政策对各类市场参与主体的作用，使其在市场经济中适当地行使两类与区域协调、一体化发展有关的合法权力：一是就跨区域公共产品和服务的提供问题，如规划、交通、环保、科技创新联合等，加强地方政府间的政策协同和配合；二是贯彻执行国家统一的竞争政策，扫除地区行政和政策壁垒。
第三，以先进制造业集群为产业政策的重要依托。研究表明，产业集群作为更有效的组织形态，能强化资源集聚并带动全产业链发展。中央政府主导型的统一产业政策，要以扶持先进制造业集群为重要依托。重点做好以下两方面工作：一方面营造专业化服务环境，为先进制造业集群进行整体产业链招商引资；另一方面加大先进制造业集群的研发投入，在中央政府统一部署下，各产业集群所在的政府机构牵头，攻克本集群产业关键环节的技术瓶颈。
第四，以更符合国际通行规则的支持方式来替代财政补贴等传统产业政策手段。长期以来，中国传统产业政策的扶持手段往往因其干预市场公平竞争遭到美欧等发达经济体的反补贴调查或反补贴诉讼。中央政府主导的统一性产业政策，要改变传统的财政直接补贴方式，转为更隐蔽、更符合国际通行惯例和规则的支持手段。一方面要适应欧美国家在WTO框架下推行的国际产业补贴新规，调整补贴模式；另一方面要充分利用资本市场来支持相关产业发展。
第五，成立产业政策协调委员会加强产业政策实施中的协调。产业政策的不协调主要是两个层面：一是中央政府和地方的不协调；二是中央政府各部门之间的不协调。因此可以考虑成立专门的产业政策协调委员会，提供中央各部委交流合作平台，加强中央各部委之间、地方政府之间的合作，增强地方政府在产业链中资源协调能力。如在具体的政策措施和政策工具方面进行充分沟通，或者在国家各部委之间建立固定的联系与合作机制，例如矩阵式的工作组，在各项政策制定之初就启动多部委的协同；在政策事中与事后评估中，也需要建立相应的协同机制。
本文原题为《解构与转型：中国产业政策的政治经济学分析》，发表于《学术月刊》2022年第12期。
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