美国科技政策体系分析

美国科技政策决策体系遵循《美国宪法》规定的三权分立体制，分为行政系统和立法系统，两个系统分工协作。美国总统掌握行政权力，拥有国家科技活动的最高决策权和领导权。国会拥有立法权力，科技立法草案、科技决策机构设置、重要科技官员任命以及科技预算等都需要通过国会参、众两院审议和批准。

美国行政系统科技体制基本框架形成于上世纪60年代，最高协调机构是国家科学技术委员会（NSTC）、白宫科技政策办公室（OSTP）和总统科技顾问委员会（PCAST）。此外，有6个主要部门和机构组成资助体系：国防部、国立卫生研究院、国家宇航局、能源部、国家科学基金会和农业部。

NSTC具有内阁地位，为总统服务，跨行政部门协调科学技术政策的决策，确保总统目标的贯彻和执行。

OSTP就与科学和技术有关的所有事项向总统和总统办公厅提供建议；与联邦政府各部门和机构以及国会合作制定科技政策，帮助联邦政府各职能部门和机构落实总统承诺及优先领域。2021年，拜登任命生物学家埃里克·兰德（Eric Lander）为OSTP主任，并兼任首席技术官。2022年2月，兰德辞职，迄今首席技术官仍处于空缺中。

PCAST成员由总统任命，多是“在科学、技术和创新方面有不同见解和专长的非政府成员”，主要负责“涉及科学、技术和创新的政策事项”，并就涉及科技事项向总统提供咨询意见。报告和信函是PCAST为总统提供建议的官方机制，通常由小组撰写，并由PCAST整体批准。自老布什政府以来，PCAST职责还包括两个不同的法定咨询小组职能。2004年，PCAST被指定为国家纳米技术顾问小组,审查国家纳米技术倡议,并向总统和NSTC提出建议。2005年，PCAST被指示承担总统创新和技术咨询委员会职责。拜登政府PCAST共有30位成员，是来自于天体物理学和农业、生物化学和计算机工程、生态学、免疫学和纳米技术、神经科学、网络安全、国家安全等领域专家，其中包括20位美国国家学院成员、5位麦克阿瑟天才奖获得者、2位前总统内阁大臣和2位诺贝尔奖获得者。

美国国家科学基金会（NSF）是美国独立联邦机构，是美国最重要的科学决策机构之一，它的中长期科学研究投资方向将影响全球科学发展。在数学、计算机科学和社会科学等许多领域，NSF是联邦政府支持资金拨付的重要渠道。2022财年，NSF年度预算88亿美元，提供资金约占联邦政府基础研究支持资金的25%。

经过长时间运行积累，美科技政策体系已形成一套成熟的运行规则。联邦政府行政部门归总统管辖，同时又与国会联系紧密，一方面受国会监督和制约，另一方面，国会也给予行政部门一定立法权的委托。行政部门关键职位在执行法律过程中也有相当大的自主裁量权。因此，在解决一些具体问题时，行政官员往往被视为联接国会和资本的关键纽带。业界将其总结为一种美国政治的“铁三角”决策模式，即由国会委员会或者小组委员会、行政部门相关管理机构的职业官僚和相关利益集团组成三方决策集团。

近年来，美国历届政府不断加强对科技发展的重视，并对其组织体系构建进行深刻而低调的调整，优化关键机构，促进其战略执行。

一是创设新职位。2009年，时任总统奥巴马创设首席技术官职位，并任命维吉尼亚州的技术部长阿尼什·乔普拉为首任官员，同时领导OSTP。此举被分析人士称为美国政府本世纪最好的创新之一，充分彰显了科技在美国内政外交政策中的重要地位。2021年，拜登上任后再次创新，将首席技术官地位提升至内阁级别。此外，2021年，拜登政府还首设了国家网络总监职位，统筹美国数字防御战略的制订和落实。

二是聚焦新问题增设新政府机构。国务院增设下属新机构“网络空间和数字政策局”（CDP），帮助“解决网络和新兴技术的外交问题”，并确保将价值观“纳入美国网络空间和数字政策，推进能持续支撑美国价值观的数字技术愿景”。2022年6月，拜登提名内特·菲克（Nate Fick）为大使，领导CDP。据悉，菲克履历中有网络安全公司、新美国安全中心从业经历，对北约战备、印太外交都有涉猎。该机构和人员设置充分突出了拜登政府推进网络空间外交的政策取向。

在2022财年综合拨款法案中，拜登正式宣布投入10亿美元用于创建新机构卫生高级研究计划局（ARPA-H）。2022年5月底，卫生与公众服务部（HHS）宣布正式启动ARPA-H，由马里兰大学情报与安全应用研究实验室首席科学家Adam H.Russell担任代理副主任。ARPA-H作为NIH的独立实体，领导“高风险，高回报的生物医学和健康研究”。HHS声称，成立该机构是拜登“为支持美国开展雄心勃勃、且可能具有变革性的卫生研究而做出的新努力”。

三是加强在人工智能和量子等重点领域的决策咨询机构。例如，人工智能方面，2018年，国防部国家安全委员会成立人工智能国家安全委员会；2021年，商务部成立人工智能咨询委员会；2022年，人工智能咨询委员会成立五个工作组。为避免美国在人工智能竞赛中落后，美国众议院议员建议成立“技术竞争力”委员会，由副总统哈里斯领导，并且提议设立负责技术竞争力的总统助理办公室，制定国家技术战略及调整政策和预算重点等。量子技术方面，2020年，成立量子计划咨询委员会；2022年，拜登签署一项总统行政令，将量子计划咨询委员会直接置于白宫权力之下。此外，美国防部建立新兴能力政策办公室（Emerging Capabilities Policy Office），负责为国防部研究和采办人员制定与人工智能、高超声速等新能力有关的政策，帮助将新能力整合到国防部的战略、规划指南和预算流程中，以加快新兴能力的部署。

当前，美国将中国视为战略竞争对手，拟在中美间建立一种以科技为核心的新型大国竞争范式。中美两国的这场世纪竞争，不仅考验两国的科技战略制定能力，更考验两国的科技战略执行能力。为应对竞争，无论美国，还是中国，不仅要制定出目标愿景明确的科技战略，更需要构建联通学术界、工业界的组织流程和政策执行体系，方能用好政策杠杆，提升国家的技术、创新和经济实力，赢得先机。