韩国产业政策，“成功”孕育更大的失败
作者：Scott Lincicome（加图研究所高级研究员）
来源：加图研究所（Cato Institute）
当被问及美国应该效仿哪个国家时，产业政策的支持者经常提及韩国。韩国拥有相对庞大且先进的制造业（无论是产出还是就业）、持续的贸易顺差，为了支持其偏好的产业，韩国政府也不会顾虑相关企业的经济规模。因此，理论上说，韩国政府成功地利用产业政策，不仅创造了比美国更多的“好工作”和“战略性产业”，而且在危机时期（战争、疫情等）也比较不“依赖”外国生产的关键物品。因此，很多人认为美国可以并且也应该这么做。
抛开跨国比较的明显问题（国家和政府非常不同），我认为一些产业政策批评者忽视了相关的损害：深入挖掘像三星或现代这样的大型、具有全球竞争力的韩国企业，你肯定会找到一些政府印迹，韩国的产业政策，可能已经将整体经济结构成转向制造业和特定行业。
但这并不是“成功故事”的尾声，最近在韩国和其他地方发生的事件，揭示了政府出台明确政策支持国家经济竞争环境转向“战略”或“必要”制造业和出口的重大弊端：它实际上会加剧而不是减少一个国家的脆弱性。
韩国的成功
韩国的经济——以及一些政府政策——无疑都集中在某些类型的制造业上。例如，去年，工业部门占韩国GDP的25%左右，其中汽车、造船和电子（尤其是半导体）等几个关键行业表现尤为强劲。相比之下，美国虽然仍是全球第二大制造业国家，但在2021年，制造业只占其经济的11%：
电子产品是韩国制造业的重点领域。例如，2019年，该国将超过50%的研发支出用于电子制造业，其中当然包括大量的半导体：
自20世纪90年代中期以来，韩国也一直保持贸易顺差：
最后，毫无疑问，韩国生产的这些产品和其他“战略”产品为该国带来了多方面的利益，并通过大量出口为世界带来了利益。像三星、LG、现代/起亚（加上它们的半导体兄弟海力士）和大宇等品牌都是各自行业的顶级参与者。
把这一切放在一起，你就有了一个产业政策梦——至少在经济好的时候是这样。
当好时光结束
然而，好时光不会永远持续，最近的事件揭示了这种产业战略的巨大经济弊端。特别是，由于央行收紧货币、中国经济动荡，以及消费者在经历了近两年的商品消费狂欢后转向服务业，全球对韩国制造和出口的需求已经大幅下降。经济学家Joey Politano最近指出，如今韩国的经济状况很糟糕：
韩国擅长出口的大型高科技制造业产品，如汽车、计算机、半导体、货船、消费电子等，其需求已从新冠疫情时期的高点下落；与此同时，韩国必须进口的食品和能源价格飙升至新高，韩国的房地产价格在利率上升的情况下继续下跌。韩国财政部长秋京镐警告称，韩国将在相当长的一段时间内面临“一场复杂的危机”，同时承诺将为陷入困境的韩国工业提供支持。韩国GDP在2022年最后一个季度收缩了0.4%。
Politano接着展示了最近几个月韩国的出口是如何急剧下降的：
他接着指出，韩国电子产品和半导体出口受到的打击尤其严重。
而这种疲软反过来又导致了韩国工业产出的“大规模”下降……
因此，它的GDP：
并不是所有的问题都可以归咎于韩国的产业政策，但从某种程度上说，它实际上“成功”地塑造了韩国经济，并使某些公司超越了其他公司——现在，它应该为今天的问题承担一些责任。正如Politano所指出的，韩国的经济收缩和未来的麻烦是由于它“过度暴露于制造业和固定投资放缓的风险下，而这些风险现在正冲击着大多数高收入国家”。韩国的经济增长很大程度上是由出口驱动的，“韩国经济模式的缺陷在于，它们仍然比大多数高收入国家更依赖全球市场力量——因此最近经济产出下降得如此之快。”
韩国并不孤单
值得注意的是，韩国在这方面并不孤单，类似的麻烦也在另一个产业政策宠儿德国出现过——甚至在俄罗斯入侵乌克兰让整个欧洲陷入混乱之前：
正如《华尔街日报》几年前报道的那样，德国的经济困境不仅仅是新冠带来的问题：“德国的工业产出和出口自2017年开始停滞不前，这对一个有约30%（大约是美国的四倍）的就业和产出与海外需求挂钩的经济体来说是一个问题”。
这两个案例都提供了一些更广泛的教训：
首先，使用产业政策来挑选“战略”胜者和败者的问题，不仅仅在于政府选择错误的行业、产业或产品时（尽管这肯定是一个问题），事实上即便政府挑选出了胜者，也可能会带来问题：比如令本国经济在经济（和政治）上过于依赖领军企业，一旦领军企业因为某种原因面临困难时，这个经济体可能会更大的损失。
就韩国来说，在2019年将如此之多的有限资源投入电子行业似乎是明智的，但这种“成功”也为未来的问题埋下了伏笔——当全球对这些产品的需求大幅下降、完全不同的“不受青睐”的商品或服务突然出现高需求的时候，这个经济体就会面临更大的问题。这也提出了政策的机会成本问题：如果所有这些政府导向的资源曾改变部署、经济也不曾在“过度暴露”的风险下，韩国今天是否会更好？
在这方面，看看更加多元化、截止目前产业政策倾向较少的美国。在上个十年里，我们可能看起来像是一个经济落后者，但现在看起来更好（而且更“有韧性”），生产出了像疫苗和石油制品这样突然变得重要的世界级商品（顺便说一下，这些产品已经出口到了韩国），像生成式人工智能（例如ChatGPT）这样的新创新，以及以服务业为基础的经济仍在增长。尽管一个重要的部门或行业的崩溃仍然会造成伤害（例如今天的银行业），但是，除非发生某种重大传染病，否则可能不会使整个经济体崩溃，因为许多其他部门仍将继续运作。只要总体生产能力高，经济体保持开放，消费者、生产者、投资者等市场参与者就会适应任何情况。
当然，经济的开放和多样化并不能抵御所有的经济危机——糟糕的事情会发生，而且传染真实存在——但当国家没有把所有的经济鸡蛋都放在一个篮子里时，无论这个篮子在当时看起来有多么“战略”，广泛的、长期的灾难就不太可能发生。
其次，与之相关的是，严重偏向制造业和出口的经济体——即使生产更加多样化——它们实际上并不真正具有“韧性”，因为它们的增长严重依赖海外需求（因此也依赖于其他国家的经济和外交政策）。
理论上，这些出口国家可以因经济或地缘政治原因切断对外国消费者的供给，但现实世界已经反复证明这种情况很少发生，而且即使发生了，国内外的替代供应商也会迅速填补任何这样的空缺。因此，只要经济体保持相对开放和活力，真正发号施令的是消费者，而不是生产者。彼得森国际经济研究所的Adam Posen很好地解释了这一点：
实际上，市场经济能很快适应短缺，占主导地位的供应商几乎从不抵制向客户销售产品。另一个事实是，通过贸易和在某些技术领域的战略储备，供应不足可以更好地得到解决。
以俄罗斯入侵乌克兰后欧盟对石油和天然气供应中断的反应为例。欧元区经济体适应能源价格上涨和波动的速度，远快于多数人的预期。在欧洲经济体不再需要如此多的供应后，价格甚至下降了。在供应中断或能源出口受阻时，情况都是如此：1973年，在沙特主导的石油禁运之后，西方经济体在几年内就转变了生产和消费模式。
的确，一个怀有恶意的关键大宗商品供应商可以通过暂时的供应短缺给一个国家造成痛苦，但有效的应对措施是囤积战略储备，并与其他地区开展贸易。
我们在钴、稀土（似乎还有锂）上也看到了类似的情况——当市场参与者可以自由调整时，高物价和短缺通常只是暂时的。正如我们从美国婴儿配方奶粉和新冠快速检测的失败中所学到的那样，如果美国政府保持高贸易壁垒、试图通过补贴或以其他方式规划产业繁荣之路时，供应危机可能会加深和延长。事实上，美国的婴儿配方奶粉危机可能还没有结束。
不管怎样，Posen还特别指出，当坏人实施出口限制时，通常是出口商受到最大影响，而不是所谓的“依赖型”进口商。市场经济的弹性很大，供应商要求让步的能力要小得多。
总 结
当政府补贴失败企业时，产业政策通常会受到抨击，但即使取得了表面的成功，也会使经济更加脆弱，并破坏长期增长。以韩国为例，在其产品的外需很高的时候，韩国政府几十年来对某些制造商的支持看起来是明智之举，但当需求转向时，它也带来了巨大的风险——对一个更灵活、更多样化、对出口依赖性更低的经济体，比如美国，就可能不会遭遇这些风险。事实上，研究表明韩国经济在政府干预较少的时期表现更好，“额外的自由化将使国民福利增加高达GDP的10%”。考虑到最近的事件，现在可能更容易理解为什么会是这样。
韩国和德国的问题还揭示了“韧性战略”的空洞，这种战略背弃了经济开放，试图推动国内制造业、创造贸易顺差、结束我们对海外供应商的所谓“依赖”，以确保未来更强大、更稳定的经济增长。这样的策略可能会带来良好的政治宣传，并赢得忧心忡忡的公民的选票，但当风向改变时，它们就会自食其果，看看韩国就知道了。
