崔凡：印太经济框架对全球产业链与经贸规则重塑的影响
崔凡 对外经济贸易大学教授
编者按
01
印太经济框架与“一带一路”
印太经济框架是美国作为印太战略的一部分推出来的，是希望印太经济框架跟其他各方面的机制一起，来共同塑造中国周边的战略环境。印太经济框架本身来说，是它经济方面的战略。它推出来这样的一个战略或者一个框架，本身来讲，应该说是与中国“一带一路”倡议有关系的。
德国人卡尔豪斯霍弗在1924年提出“印太”概念的时候，是与“欧美”概念相对而论的，涵盖西起马达加斯加，东至波利尼西亚的海洋空间，本身有发展中世界的意涵。中国的“一带一路”倡议和全球发展倡议，我个人认为在某种意义上包含着一个亚欧大陆战略，即共建“一带”，以及一个印太大洋战略，即共建“一路”。随着“一带一路”合作伙伴的不断拓展，目前我们149个已经商签“一带一路”文件的合作伙伴已经远远超出了最初“一带一路”沿线国家的范围。今天的印太地区，就是印度洋、太平洋整个周边地区，从东非、南非，到东亚、南亚、东南亚、澳洲，一直到太平洋另外一边的拉美。在这样的一个广阔的区域里面，涵盖了大部分的亚非拉国家。随着“一带一路”倡议的推进，我们不但在亚太地区作为最重要的成员，建设了RCEP，形成了世界上最大的自贸区；在太平洋的另外一面，拉美地区的很多国家都已经以中国作为第一大或者是第二大贸易伙伴，例如巴西、智利这些国家，巴西近十多年来都是以中国为第一大贸易伙伴。
另外一方面，环印度洋地区以及印度洋岛国，很多地方都曾经是欧美国家殖民地，有的地区至今被欧美占领。即使是在这些地区，中国也积极开展了经贸合作。环印度洋联盟20多个成员，中国是对话伙伴国。我们看我们的“一带一路”建设，环印度洋的一些海港，例如巴基斯坦的瓜达尔港，孟加拉的吉大港，缅甸的皎漂港，斯里兰卡的汉班托塔港，斯里兰卡的科伦坡港，还有东非的吉布提港等，都有中国建设者的身影。我们都是在积极地发挥作用，帮助他们完善基础设施，实际上也是在拓展中国的贸易渠道和贸易空间。
美国在亚太地区曾经设计过APEC的贸易宣言目标、提出过亚太自贸区（FTAAP），也曾经领导TPP的谈判。但实际上这些贸易议程都没有达到原定的目标。相反，这些议程反而是中国都接过来了。FTAAP是美国最早提出来的，中国现在成为了最主要的倡导者。TPP它退出了，中国正在积极地申请加入CPTPP。美国多个贸易议程都没有取得成功，所以现在它急需要推出一种新的经贸方案。传统的自贸区方案，美国感觉到对它来讲不一定能够做到“利大于弊”，而希望提出一些新的经贸方案。在某种意义上来讲，这些新的经贸方案就是希望在避免市场准入扩大的同时实现它的贸易利益。
另一方面，在全球不平衡的问题再次凸显的背景下，美国希望从产业链方面降低对中国的供给依赖。与此同时，中日韩和东盟地区，对美国市场的需求依赖，为美国在这个地方发挥影响力提供了可能性。
印太经济框架成员国推动4个方面的讨论和谈判，谈判的议程到目前来说实际上还没有完全确定，大体包括四大支柱。
第一大支柱是贸易支柱，称为互联的经济，要建立起高标准的、包容性的、自由的、公平的贸易承诺。首当其冲的可能是数字经济规则，还有ESG规则，就是环境、劳工、治理这些规则，还有新兴技术、贸易便利化、透明度等议题。这些议题有很多在原来TPP中间有，但是可能会把某些规则，例如数字经济包括人工智能规则等推到一个新的高度。人工智能规则在TPP和CPTPP里面还没有，数字经济伙伴关系协定（DEPA）里面有一点内容，都是原则性的规定。
第二个支柱是供应链的合作，称为有弹性的经济。就是增强供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，让它更有弹性。包括供应链的预警系统建设、供应链的关键领域的可追溯性等，这个可追溯性不光是我们通常所说的质量和安全方面的可追溯，欧美谈到供应链的可追溯性的时候，往往更加强调调整各供应链的各个环节中间，要确保符合环境、劳工以及反腐败等标准，甚至用这个作为它的出口管制和贸易制裁的一个抓手。另外，它还强调要协调多样化方面的努力，就是中国多样化，实质是去中国化。
第三个支柱是清洁的经济，涉及到清洁能源、脱碳、基础设施等。其中基础设施指的是可持续可持久的基础设施的建设。
第四个方面是公平的经济，涉及到税收、反腐败等。
这四大支柱中间，第一大支柱由美国贸易谈判代表办公室来负责协调组织。另外三个支柱由美国商务部来协调组织，四个支柱的有些内容是互相之间重叠的，但从不同的角度来共同达成目的。
印太经济框架是以美国为中心的，如果看印太经济框架的联合声明，写得比较中性。但是，如果你看白宫或者是其他一些背景性文件，美国向国内阐述介绍印太经济框架的时候，表述是非常明显的，是以美国的商业利益和工人为中心。另外针对中国的意图非常明显，几位高官在记者招待会上是直接点明说要将此作为中国方案的替代。
胡萝卜加大棒是印太经济框架的一个特点。对于目前参加的一些成员来说，他们可能担心，如果不能够满足美国的一些标准的话，它们有可能在进入美国市场的过程中间会遇到一些障碍，竞争上可能会处于劣势，这会成为它们参加的一个动因。其次，清洁能源等部分的内容，应该有一些技术援助，有一些投资，有一些优惠资金的安排，这个也是成员国加入的一个动因。另外，还有一些国家可能期望能够从中国转移出去一部分产业链，它们能够承接，对它们可能也有好处。
对美国来讲，这个框架将要形成的协定是行政协定，无需让国会去批准，不像TPP、CPTPP的加入需要国会批准。这里面没有市场准入，也就没有关税谈判，实际上我们也没有看到服务贸易和投资自由化的内容。
印太经济框架还有一个特点就是机制比较灵活，现有的成员不必四大支柱都参加，可以选择性地参加。对此，成员国已经召开了贸易支柱的部长级会议来拟定具体的谈判范围，以后四大支柱可能都会要有一些谈判，也可能在今年会有一些早期收获，按照目前宣布的日程来讲，是希望在明年年底APEC峰会之前完成谈判。在具体议题谈判过程中间，有些成员比如印度，往往都会有自己的利益主张，在世贸组织和很多其他的谈判中间，印度都是这样，它不会轻易地去接受那些不符合他发展阶段的特别高的一些标准。
印太经济框架实质性的内容总体来说是有限的，而且不一定能够持续。但另一方面，美国可能也是吸收了以前组织这些大型经贸谈判的一些经验教训，所以这一次的安排是相当灵活的，期望最大努力实现这些内容。所以，可能会有一部分，特别是像数字经济、供应链，这些方面会有一部分最终会落地。它可能会影响中国申请加入CPTPP、DEPA的进程，可能会产生一些干扰。比如他在那里谈数字经济规则，而IPEF的成员例如新加坡、新西兰都是CPTPP和DEPA里面的成员，IPEF的谈判可能会要影响CPTPP和DEPA的谈判。
供应链合作是IPEF的重要内容，美国是不是会希望采取一些违反世贸组织规则的，或者是一些行政干预的手段来扭曲亚洲价值链？这个是有可能的。
美国制造业的流失与美国贸易不平衡的问题密切相关。globe imbalance，也就是全球不平衡，在2008年以前是讨论比较多的一个话题，目前这个问题似乎又开始要回来了。如果我们现在看中美两国的经常项目余额，美国经常项目的逆差已经达到了历史的高点，中国的顺差还没有达到原来的高点，但是目前来说也比较大了，我们在2018年的时候几乎顺差没有了，现在这个顺差又回升了。如果从经常项目余额跟GDP的比值来看，美国的逆差在今年就会重新回到4%以上。美国今年和明年都会达到4%以上，如果它持续在4%以上的话，那么又是对金融危机的一个酝酿。今年由于美联储缩表升息等这些情况，美元指数基本上还是上升的。但是从中长期来看，如果这样持续的逆差规模，全球不平衡可能会再次成为一个问题，美元今后可能走弱。
目前全球价值链的形态跟全球货币制度实际上是有关系的。美国现在的逆差来源多的地方，往往是制造业规模比较大的地方，两者的相关性非常高，如果美国要制造业多多少少回归一些的话，可能就会是需要在美元贬值的时候。而美元贬值同时，在未来某个时期美国作为国际货币的地位可能有所下降，这个里面有一利必有一弊，相互之间是有所联系的。
美国制造业产业链的回归目前基本上没有得到数据的支持。科尔尼咨询公司的美国制造业回归指数，在中美贸易战第二年的2019年获得了一个比较大的正数，但是在去年和前年都是比较大的负数。关于近岸外包回到美国的周边地区的情况，虽然美墨加协定有一定推动作用，但是我们从数据上看，也没有取得进展，比如：墨西哥在美国进口制造业产品的比重在这些年也没有得到提高，2018年是9.8%，2021年是9.4%，没有提高。
不过我们看到在最近几年，美国搞去中国化似乎取得了一定进展。在2018年三季度中美贸易战爆发之前，中国在亚洲14个低成本经济体中间，对美的制造业出口的比重是67%，之后最低的时候在2020年曾经降到48%，2021年年底回升到55%，相对2018年上半年这个数字确实在下降。也就是说，中国价值链的生产环节确实向周边有所转移。这种转移，我们应该怎么样看待？
首先，美国推进IPEF也许会推动一些制造业环节进一步从中国外移。但是，这对解决我们上面提到的全球不平衡是于事无补的。美国的巨额贸易逆差不会因此而减少。甚至，美国可能把压逆差的矛头对准越南、印度等IPEF成员。
另外，我推荐社科院的徐奇渊教授等人的《全球产业链重塑》这本书，中国制造业的生产环节外移和内迁等，他们认为都是一个中性的事情，产业链一些环节的转移可能是一个正常的价值链攀升现象，也可能是由于某种非市场的力量的干预导致的扭曲的现象，两者都有可能。
判断是非和利弊在很大程度上取决于什么原因影响的这些产业链。影响产业链有多种政策工具，一方面价值链的自然攀升，它会影响产业链；另一方面，政策工具它也影响产业链，有的政策工具的影响可能是合理的，比如说自贸协定的优惠关税，例如RCEP的优惠关税，符合世贸组织规则，这是巩固和优化亚洲价值链的工具，理论上应该是贸易创造大于贸易转移效果，应该是一个正面的效果。但是特朗普的301关税，导致中国的有些生产环节转移到其他地区，这种工具违反世贸组织的规定，是不合理的。这种违反世贸组织原则和规则的政策工具导致的价值链形态变化对全球福利而言更有可能是弊大于利的。印太经济框架如果采取一些做法，包括对供应链的行政干预，或者可能滥用非市场经济条款，这可能对我们不利，对全球的福利也不一定有好处。
现在全球经贸规则，我们实际上面临着两个发展方向，一个发展方向是高标准经贸规则，比如CPTPP，基本上还是基于自由贸易公平贸易原则的国际经贸规则，我们向它靠拢去对接，这是一个发展方向。另外一个发展方向，就在这两年出现的所谓价值观贸易体系，抛弃了WTO非歧视原则，把地缘政治考虑放在前面，泛安全化，意识形态非中立，强调特定的民主和人权模式，搞分裂的分工体系，搞所谓友岸外包，把贸易壁垒社会化。IPEF明显排挤中国，在一定程度上是这种价值观贸易理念的体现，总体上来说我们是不赞成的。但是，我们也不排除IPEF中今后可能会有一些因素也符合高标准国际经贸规则的要求，具有合理性，对此我们也没有必要全盘否定。
总的来说，面临着上述两个不同的发展趋势，我们应该怎么办？对我们来讲，我们首先还是要坚持多边主义和非歧视原则。坚持世贸组织作为国际经贸规则制定的主渠道的地位。我们弘扬人类共同价值观，我们要多讲、也要真正地去践行它。另外，我们要积极地推进自贸区提升战略，毕竟RCEP跟IPEF不是一个层次的规则，RCEP是扎扎实实区域经济一体化的自贸协定。我们要积极地去提升RCEP，推动中国东盟自贸区3.0建设。要积极地去参与和推进具体领域的谈判。补贴、国企、数字经济、劳工、环境、反腐败，这都不是什么所谓的敏感议题，都是可以谈的，而且都可以拿过来对标，这有利于促进国内的改革，促进环境、劳工、反腐败、数字经济、补贴等这些领域的国内立法和规则建设。最后，我们要坚持社会主义基本经济制度，守住我们的红线。
如果沿着这样的一个方向来推进的话，我们就有可能推进国际经贸规则向健康的方向来发展，就是说向自由贸易的方向发展，同时也会有利于推动全球价值链和区域价值链向一个更加符合市场经济原则、更加有助于中国和周边地区福利提高的这样一个方向来发展。
