中国城市规划设计研究院罗彦：粤港澳大湾区的创新发展
《国家新型城镇化规划》提出：“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，《国民经济和社会发展第十三个五年（2016~2020年）规划纲要》也明确提出要“加快城市群建设发展”，并在全国划定了19个城市群（下图）。19个城市群的发展阶段有所差异，其中真正具有国际竞争力的是京津冀、长三角和粤港澳大湾区（当时称之为珠三角）三大城市群。
2019年的中央财经委员会第五次会议和中央经济工作会议，都提出要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。城市群作为国家发展与区域战略的重要载体，具有重要意义。
01
国家使命与责任
京津冀、长三角和粤港澳大湾区，均定位为世界级城市群，都是科技创新发展的重要载体，但也存在差异。我们尝试用三个词来概括其定位与价值：
1. 功能与定位：“面子”、“底子”与“里子”
因此，京津冀的核心作用是解决北京的大城市病与疏解非首都功能，其国家使命与责任，将体现在未来国际文化交流、国家首都形象、生态居住环境等各个方面，充分发挥国家门户和窗口作用。
长三角是全国发展的稳定器。长三角依托长江流域，长江是我国的母亲河，长江流域是我们国家人口、经济最集中的地区，长三角的稳定发展，是保障全国稳定发展的重要支撑。
长三角的定位在于完善我国改革开放空间布局。如进博会的举办，相对珠三角过去出口导向的经济窗口作用发生了变化。广交会从1957年开始，已举办了120届，是把我国的产品卖出去的主要窗口，进博会则相反，是世界高端产品进入中国的窗口。这体现了我们国家经济财力、消费水平达到了一个新的高度，进博会标志着上海成为我国未来消费经济时期与进一步经济增长的重要门户。
粤港澳大湾区更强调的是发展质量。广东一直是我们国家经济发展第一大省，也是我国的主要发动机，其核心在珠三角地区与港澳。大湾区的城镇化水平接近90%，其发展质量与发展动力直接决定了中国未来中长期的发展速度以及国家的复兴。
大湾区的定位很多，其最独特之处是支持港澳融入国家发展大格局。从珠三角到大湾区，核心是加入了港澳。对于大湾区而言，研究制度比空间研究更加关键。大湾区的优势、特点和难点都是制度，未来如何发挥特殊制度的优势，突破行政跟制度的隔阂，实现9+1+1的共存发展，是我们最大的挑战。
2. 合作共赢，是粤港澳大湾区的关键价值
不考虑港澳，对比三大城市群，则珠三角不仅在全球贸易、决策控制能力方面差距非常大，在科技创新方面也存在一定差距。珠三角地区的原创新能力弱，但是创新转化率强，这主要依靠市场的力量。深圳90%的创新都集中在企业，市场创新能力强大，深圳企业创新转化能力非常强大。
大湾区的发展要强调合作共赢。大湾区谁是龙头城市并不重要，重要的是以多中心的城市体系形成合作网络。主要体现在两个方面：
1）要加强广州、深圳的合作。广州更多体现为门户城市，商贸千年商都，深圳是创新城市或者开放性市场，两个城市有大量的合作空间。比如广州的教育、医疗机构，可以弥补深圳民生发展短板；深圳创新企业也可跟广州企业合作。
2）要增进香港与珠三角的合作。香港最大的优势是金融科技服务和专业服务，其是西方全球化体系里的代表城市，这方面价值是广深不可比拟的。在自由贸易体系里，香港的国际诚信、国际规则和国际化人才是内地城市不可替代的。同时，香港的科技、教育资源非常强大，有6所大学进入国际100强，还有一系列国际一流的科技园平台，但是缺乏应用市场和配套制造业产业支撑，其转化能力更多在内地深耕。如大疆，在香港萌发，落地于深圳，生产制造于东莞。
综上，大湾区的创新发展，需要把各个城市的资源集合起来，加强合作与优势互补。
2015年受到海外投资最多的经济体及经济自由度指数
图源：howmuch.net
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国际语境与贡献
在全球气候变化、绿色低碳发展的要求与背景下，要充分发挥三大城镇群的作用，推动中国迈向可持续发展。
就现状而言，大湾区的空气质量优于长三角与京津冀，但是水质相对堪忧。空气质量最差的是京津冀地区，其灰霾程度非常高，但从2017年开始京津冀的空气质量有明显的好转。水质方面，三个城镇群都有一定规模的黑臭水体，均有较大的改善空间。从大气、水这两个方面来看，三大城镇群在生态环境方面的任务依然艰巨，生态环境将是未来最重要的发展质量评价标准。
近年来，京津冀在环境治理上取得了很好的成绩。京津投资与物流的“断裂现象”突出，北京创新与服务的区域转移“断层效应”突出。前些年，分散工业化、城镇化是造成京津冀环境污染与生态危机的重要因素。京津冀这几年最大的变化是清洁能源的结构性转变，做出了重要的探索和创新。
相比之下，珠三角和长三角在生态环境与可持续发展方面做得还不够。过去，整个珠三角地区水体污染的严峻程度非常高。这两年开始广东开始大规模做河道水治理，特别是交界地区河道的污染治理，如深圳的茅州河，针对黑臭水体现象进行了持续的治理，投注了几百亿资金。未来全省将推进“碧道”的建设，以水质的优化和治理，改善未来全省以及大湾区的生态环境。
03
三大城市群空间特征
1. 密度与规模：密度影响大于规模影响
三大城市群均呈现多中心和高密度的特征。空间尺度上，大湾区的全域土地面积与建设用地面积均小于其他两个城镇群，但人口和经济的密度均为最高。
人口密度上，大湾区可以说是全球密度最高的城市群。与纽约、东京、旧金山城市群比较，沿其主要发展走廊截取人口密度断面，可见最突出的人口密度峰值均出现在粤港澳大湾区，包括澳门、香港、深圳与广州。对于大湾区而言，人口密度带来的不仅仅是压力，更是机会。密度实际比规模更重要，质量的提升、人才的集聚、创新机会的出现，一定程度上都是密度带来的机会，这将给大湾区未来发展提供无限想象空间。当然，我们也要注意人口过于聚集带来的公共安全和大城市病问题。
企业密度上，大湾区在创新企业、创新产业网络密度与紧凑度上，也高于京津冀和长三角。但相比其他世界级湾区（特别是旧金山湾区）的差距还非常大，这也给我们未来高质量发展与提升经济活力提出了进一步要求。
公共服务设施密度上，粤港澳大湾区则相对薄弱。大湾区在教育方面有所欠缺，但在医疗、文化方面有一定基础与优势。随着人口结构的变化，未来公共服务设施的格局与密度还需要进一步优化。
大湾区核心地区文体休闲空间格局
2. 流量和存量：流量影响大于存量影响
三大城镇群要素流动网络也存在差异。内部联系网络方面，京津冀跟长三角呈现出明显的核心——北京和上海，其网络联系度前列者均为从北京、上海辐射向外。而大湾区企业联系多中心网络化程度更高。其中联系最紧密的是广深，虽然目前来看广深政府层面合作比较少，但市场层面的联系非常密切。
三大城镇群企业联系网络与企业联系强度前10
图源：中规院国土空间规划分析平台
人口流动方面，北京一极独大的特点同样明显，长三角形成沪宁杭三个相对独立的地域人口流动极核。大湾区则形成“Z”字形的通勤廊道，特别是以东岸地区的广-莞-深-港通勤走廊，存在大规模的跨城人口流动，而西岸的人口流动性则相对小一些。
三大城镇群人口跨城通勤强度前10
图源：中规院国土空间规划分析平台
大湾区形成全国最大规模的跨城通勤人口。保守估计，广佛每天有大概50万人口通勤，深莞大概30万，大湾区已经初步形成了高度流动的空间格局。
3. 制度与空间：制度因素大于空间距离
初步研究发现，京津冀地区的河北省内部、跨省（市）联系阻碍系数相对较低，而粤港澳大湾区的跨境联系、长三角的跨省（市）联系阻碍系数较大。可见阻碍系数实际上与要素流动类型、城市经济发展水平、城市间经济发展相对差异、行政层级关系、协同发展政策等均有密切关系。
空间格局上，深圳跟香港之间虽然人口往来密切，但跨境带来的阻碍系数依然较大。西岸地区（如江门与周边城市）的阻碍系数比较高，而东岸深莞惠地区的流动性更强，这与制度协同、交通便利性均有较大关系。长三角的联系阻碍相比一体化的发展要求还有一定程度的差距，需要进一步推动人口、经济要素的流动。京津冀的整体阻碍系数相对较小，一方面是区域发展不均衡性较大的缘故，另一方面是京津冀以高铁主导的交通运输网络便利性更高，而大湾区整体轨道网交通建设是相对滞后的。
大湾区的空间联系格局背后是复杂的边界和制度差异。我们尝试做了一个测度，深港之间的实际联系流量只有理论联系强度的1/72，如果用空间距离来做一个更形象的比喻，深港边界宽度大概是“500公里”，这可以认为是制度差异下的空间时空距离。大湾区的三大都市圈，即广佛肇、珠中江与深莞惠，其跨都市圈的通勤阻碍系数是都市圈内部的2.3倍，可见三大都市圈的格局比较明显。相较而言，在人员阻碍和资本阻碍上，深莞惠都具有一定优势，其制度协同与市场化水平相对较高，而广佛肇之间在人员阻碍方面更大，珠中江在资本阻碍上更大，这与各自的人口、经济空间格局特征有密切关系。
04
空间治理
如何优化治理大湾区这样的特殊区域空间，我们提出三个需要关注的方向：
1. 以“公交都市区”为抓手，推动都市圈化与区域治理
大湾区高密度、高频度的人口与资本流动，已经形成了高度网络化的深莞惠、广佛肇都市圈与发育中的珠中江都市圈，未来将通过协同规划进一步促进都市圈化与要素流动。
都市圈未来发展的重点之一，是推进公交都市区建设，实现都市圈内城镇1小时可达。积极推进都市圈市域快线或市郊铁路建设，强化中心城市与都市圈外围联系，以市域快线扩大都市圈范围。
广深都市圈主要市域轨道交通示意
2. 加强港澳与内地服务、标准、制度衔接
促进港澳融入国家发展大局的关键因素是人。深港、珠澳之间每日有大量的人员往来，以深港之间为例，2015年，每天有近40万的深港市民在深港之间流动，且跨境活动内容不断丰富——除跨境工作与商务活动以外，消闲、探亲和上学的占比越来越大。日渐频繁的生活交往将给大湾区治理带来新的要求。
首先是提供适宜港澳人群要求、高标准的宜居宜业生活圈，需要从社区型设施多元性、公共服务管理与模式、公共服务跨境衔接等方面，加强三地公共服务设施标准衔接，为三地人员往来提供基础保障。
其次是信息化上的协同，互联网与信息技术已经全面渗透居民生活，而三地互联网的差异化环境与应用方式，也是未来促进三地人员流动与交往的挑战之一。
最后，也是最关键的问题，是制度的差异性。如税率问题，香港属于低税率地区，港人到内地工作能否享受香港标准的税率优惠。
以上是港澳融入内地发展过程中面临的一些现实问题，需要很大力度的制度创新方能突破。
3. 善用“墙”和势差
粤港澳大湾区的合作共赢发展，并非追求削平三地的制度差异。在一定程度上，制度差是塑造大湾区要素势差与多元化活力的关键，包括法律法规、市场化水平，以及其他方面的机制制度等。这种差异化与多元性，将给大湾区带来丰富的体制机制创新探索空间。
以制度创新推进社会治理能力现代化，优化要素流动格局，是大湾区相比京津冀、长三角而言最大的特点与优势，将为未来文化多元化、国际化发展提供重要支撑。
讲者 | 罗彦
中规院深圳分院总规划师
