如何让产业扶持政策及时落地见效？——从政策绩效分析评估角度做探讨（下）
营商环境是生产力，优化营商环境，就是解放生产力，提高区域综合竞争力。良好的营商环境离不开好的政策的扶持。在《如何让产业扶持政策及时落地见效？——从政策绩效分析评估角度做探讨（上）》中我们讨论了如何有效对产业政策绩效进行分析评估及当前产业扶持政策存在的问题，本文将接着对国内外先进地区的产业扶持举措进行分析，为优化完善产业扶持政策提供方向。
为充分学习借鉴国内外产业扶持政策制定实施的经验，评估组对国内先进城市和国际部分地区企业扶持的做法做了梳理和比较研究，为区域调整完善企业扶持政策提供对距和标尺。
1.2最有效的方式是注重让企业来扶持企业。在扶持创新创业方面，国内一些发达城市已从“政府想要什么”向“企业需要什么”转变，政策制定和兑现委托著名企业或第三方机构实施，而不是全部由政府直接对企业给予补贴和支持，这样可以提高政策的科学性、针对性和有效性，最大程度遏制少数部企业的骗补冲动和行为。
例如，杭州探索支持创新创业的方式，与阿里巴巴战略合作，依托阿里的云服务能力和富士康工业4.0智造能力，整合形成设施平台，在此基础上，附以企业资本的资金扶持、网络创意营销以及工业设计能力等，从而为创业者提供全链条的创新创业服务。
又如，在深圳湾创业大街、中关村创业大街，政府邀请并支持有实力的企业、中介机构和行业协会来打造创业生态圈，甚至以购买服务（如创新券）的方式，直接将政府的扶持资金补给第三方机构，由第三方直接给有需要的创新创业组织和人才提供相应的创新服务。
1.3最长远的做法是加强政策措施的系统集成。部分发达城市采取系统性、整体性的策略扶持重点产业发展，建构起“行业联盟（协会）+公共服务平台+产业集聚区+龙头企业+产业专项基金+人才政策+产业发展领导小组”的立体化形式，全方位、多角度地整合资源支持某一产业集聚发展。
例如，在提高区域科技创新的显示度上，上海松江、嘉定两区都将分散在各项政策中的干活举措集成起来，形成“嘉定科创30条”“松江G60走廊60条”等简明扼要的扶持清单。在发展科技服务业方面，深圳从政府出台多项扶持政策、企业联盟及行业协会推动，到建设重点产业集聚区、出台专项资金和人才政策，形成强大有效的闭环系统，支撑整个行业公共服务平台，再由重点企业发力、小微企业集群跟进，多管齐下推动产业做大做强。
2.2产业政策注重延续性和功能性。发达国家注重政策的适用性、阶段性和延续性，关注调整、强化、改善和规范市场机制，发达国家提倡以提供信息、健全市场秩序、维护经济安全为主要内容的非倾斜式“功能性”政策。
以财税扶持为例，不同阶段的支持方式是不一样的，但财政支持是具有延续的：在创业阶段，针对企业规模较小的特点，通常由政府牵头联手商业银行进行风险投资，实施税收减免和适当的财政支持。
在发展阶段，发达国家通过成立政策性企业银行用于提供资金，政府在这一环节的作用在于为担保机构的担保提供再担保，为了扩大企业融资范围，政府同样支持企业间的互助合作担保贷款，这一阶段转向以间接融资为主；到了成熟阶段，产业政策转为鼓励市场化融资为主，对发行股票、企业债券等金融手段进行适当引导。
2.3产业政策注重社会化服务体系建设。由于市场经济更为发达，发达国家越来越以培育企业的生存和竞争能力为首要任务，控制单纯政策性财税补贴的比重，越来越注重社会化服务体系建设，为企业营造良好发展环境。
以人才政策为例，多数发达国家聚焦的内容不在于人才落户的时间点，而是逐步将重点转移到人才发展的长期规划，在制度上保证对企业经营管理者和员工进行教育培训。
例如，韩国为支持动漫游戏产业发展，将培养动画、游戏人才上升为国家行为。以发挥行业组织作用为例：德国在数字内容产业发展方面，鼓励著作权集体组织协助政府对音乐、美术、电影及出版等领域进行管理，通过法律教育、行业自律、会员制等方式对会员企业进行监管。
1.1明确扶持对象提高政策操作性。对各项产业扶持政策文件中，“重点企业”“有关项目”“相关活动”等政府扶持对象和准入门槛不明确的措施，要进一步细化受理条件、申请材料、办理流程，以增强政策的操作性，确保政策不放空、不雪藏，及早落地见效。
1.2明确扶持金额增强政策吸引力。对各类产业政策文件中，“给予一定资助”“给予一定奖励”“给予一定比例补贴”等标准不清晰的措施，要拿出明确实施细则，通过在公开文件中明确资助、奖励和补贴标准或按照“最高不超过多少”“最低不少于”的边界表述，增强政策措施的吸引力。
1.3及时更新到期政策提升政策稳定性。为了增强企业对扶持政策的稳定预期，建议对制定时间较早且没有明确有效期的，以及即将到期的多个政策文件进行系统专项评估，提前开展企业调研和意见征询，争取新一轮政策制定更加科学有效、无缝衔接，让企业有更加稳定的受益预期。
1.4适时拓展范围扩大政策覆盖面。根据当前新技术、新业态、新模式不断涌现的趋势，对政策适用范围进行动态调整、灵活操作，将政策制定时未考虑到的新兴业态纳入政策扶持范围。
2.1研究出台系统集成“政策包”。研究出台“促进产业高质量发展X条”，通过政策“组合拳”和“工具箱”将目前分散在各个政策文件中的重点举措进行分类汇总和优化完善。通过汇编处理，一方面可以使企业“只看一个文件”就能全面了解区域的扶持政策“干货”，另一方面也尽量减少相关政策的交叉重复和相互割裂，简明扼要提供扶持政策目录。
2.2借鉴外部经验提升政策竞争力。密切跟踪先进地区在科技创新、人才集聚、配套服务等方面的成功经验做法，对“人有我无”“人强我弱”的政策举措，结合区域发展实际开展可行性研究，尽量拉平政策差距，增强区域发展高端服务业环境竞争力。特别是在综合扶持中小微企业、引进高端人才团队、加强资金扶持和基金投资、开展市场化服务等领域，抓紧研究储备一批具有影响力的专项政策措施。
3.1财政部门加强专项资金预算管理。建立由财政局和产业主管部门协同管理专项资金的工作机制。在科学编制专项资金年度预算基础上，财政局应做到及时下达专项资金，并在实施过程中督促预算执行并开展绩效评价，进一步加强监督检查和推动整改，改进对专项资金预算编制不合理、支出执行不积极等问题；对专项资金长期闲置、违规支出等问题采取一定惩戒措施，必要时可以调整或撤销该专项资金。
3.2产业部门加强资金执行管理。政策制定部门或实施部门，应根据产业发展需要，研究提出专项资金年度支持重点、预算建议，认真组织年度专项资金项目申报、评审；对财政下达的专项扶持资金，应在3个月内制定和明确资金使用计划，建立重点企业、重点项目数据库，加强项目合同签订、项目跟踪监管、项目绩效评价、资金使用情况的全过程管理，提高资金执行效率。
同时，对资金执行效果不明显或放空的政策，也要检校政策本身是否存在设计缺乏针对性的情况，及时进行调整或完善。
3.3运用市场手段发挥杠杆作用。改变当前以政府财政资金的直接投入和奖励补贴为主的扶持方式，依托区域金融企业众多、社会资金充裕的优势，通过政府购买服务、引导基金跟投、融资担保、专业化机构评估等市场化手段，充分发挥财政资金对社会资金的杠杆撬动作用，更好满足不同产业、不同企业的个性化政策诉求。
在天使投资、风险投资方面，可以考虑与民间资本合作，利用其专业背景与风控能力对有前景的项目进行投资，通过杠杆作用使有限的财政资源得到最大化利用。
4.1政策推广要注重借助社会力量。改变政府直接补助或奖励企业的传统做法，充分发挥区内金融、商贸和人力资源、管理咨询等专业服务较为发达的优势，联合搭建统一的企业服务平台，通过招投标将高端专业服务统合纳入企业服务平台，为企业提供专业服务导航和评价服务。
研究出台政府购买专业机构服务产品的意见和办法，让专业机构为企业提供专业服务，而不是完全将资金补贴到企业头上。
4.2政策设计要注重企业参与。政策设计的出发点要从“政府想要什么”向“企业需要什么”转变，不能局限于开几场企业座谈会和部门内部征求意见，而应尝试引入企业家、行业协会、以及第三方专业机构参与并公开征求意见，通过促进各方主体在观念、利益等多个层面的交流互动，更好地凝聚社会共识，推动政策顺利实施。
4.3政策实施要注重加强部门配合。某一部门“单兵作战”落实相关政策，难免会造成信息不对称、措施不协同等问题，导致政策落地难、见效难。为此，制定和实施企业扶持政策必须打破部门界限，事前加强会商研讨、事中加强信息共享、事后加强沟通协调，从程序上确保政策的合理性。
5.1丰富企业服务平台功能。进一步整合对接网上政务大厅和企业服务平台网上受理事项，企业服务平台重点是按照产业政策申报排片表，尽快开通相应政策申报入口；网上政务大厅重点将产业扶持政策的申报审批纳入服务事项，并根据最新政策及时更新申报条件和材料要求，为企业提供最新的政策服务。
5.2整合简化政策申请流程。进一步简化审批流程、降低准入门槛、提高资金拨付效率，使更多企业能够便捷申请并及时获取扶持。对于符合条件的企业申请企业资助、项目奖励、人才补贴、人才公寓等多元化需求，相关部门应指导窗口单位对申报材料、申报流程进行梳理和归并，为企业提供一揽子咨询服务和解决方案，避免企业重复填报表格、多次提交材料、往返多个部门。
5.3提升窗口工作人员服务水平。针对窗口服务人员流动率较高、待遇水平较低等问题，建议完善窗口服务人员工资考核激励机制，探索给予相应的事业单位编制岗位，切实增强专业服务人员的稳定性。加强对窗口服务人员尤其是专业知识较为复杂的岗位人员职业技能培训，进一步提高服务人员的专业技能。
6.1优化移动企业服务。扩大手机端“企业开办服务APP”的宣传推广力度，同步开通“黄企业服务”微信小程序，将系列政策收录其中，真正打造面向企业法人的“全域全天候全事项”服务新模式。
6.2延伸线下服务渠道。区域为满足企业开办服务需求，与银行网点合作建立了一批企业开办政银合作服务点，建议在此基础上加大企业扶持政策指南等宣传资料投放力度，适时拓展对企业扶持政策的咨询和受理服务，当好服务企业的“店小二”。
7.1开展政策制定事前评估。部分政策门槛不清晰、条件不明确、资金不落实等问题的出现，归根结底是因为政策制定实施前缺少事前评估和效果预测。建议建立政策事前评估机制，对程序合法性、内容明确性、范围合理性以及预期实施效果等进行评估，从源头上提高政策质量。
7.2加强政策实施过程监测。按照“谁起草、谁负责，谁实施、谁负责”的原则，政策文件的起草部门负责具体政策措施的评估工作，在政策失效或废止前每年评估一次，科学分析、准确判断评估结果，加强对扶持对象、扶持资金的统计监测和分析预测，并以此分析数据和及时调整政策实施方案。
7.3重视第三方机构专项评估。为了增强政策评估的客观性和科学性，对于重大政策性文件可委托第三方机构组织评估，通过问卷调查、实地访谈、专家咨询、座谈调研、案例分析等方式，听取市民、企业和其他社会组织等各方的意见建议，提出继续有效、予以废止、宣布失效或修改完善等意见建议。
7.4将政策评估纳入部门考核。建议将政策实施效果评估工作纳入政府系统运行目标管理系统，由政府督查室对各部门、各单位政策评估工作、政策修订完善情况、政策实施效果等给予综合评价，督促各部门提高政策执行效率。
本文转载自华略智库。
