拜登签署的【确保未来由美国工人在美国制造】行政令,真能重振美国制造业吗?

导语

美国《国防》杂志网站3月2日发文称,美总统拜登1月25日发布的第14005号行政令“确保未来由美国工人在美国制造”或将给承包商造成重大影响。该行政令旨在加强政府在联邦合同签约中优先选择在国内进行采购的供应商,并要求联邦采购监管委员会在180天内提出新的实施条例,同时管理与预算办公室及总务管理局也要建立监督和报告机制,以确保符合《购买美国法》(BAA)要求。

拜登签署的【确保未来由美国工人在美国制造】行政令,真能重振美国制造业吗?

一、可能进一步提高国外产品的价格上调幅度

该行政令要求联邦采购监管委员会考虑修改《联邦采购条例》,以修订用于定义BAA适用性的监管门槛和标准。此前,如果商品在美国制造且国内部件的成本超过最终产品所有部件成本的50%,则该商品就被BAA视为“国内最终产品”。该规定在与国内产品价格对比后对国外产品的价格上调幅度最高为12%。

在特朗普政府的最后一天,联邦采购监管委员会发布了一项规定,将本国含量门槛从50%提高到55%(用于钢铁最终产品的钢铁部件从50%提高到95%),并将外国产品的价格调整幅度从最高12%提高到最高30%。

根据新的行政令,联邦采购监管委员会将有权再次提高国内部件的门槛,这一潜在变化可能会对拥有全球供应链的政府承包商产生颠覆性影响。在经过数十年的供应链管理以满足50%的部件成本阈值后,看似适度提高到55%的阈值已经要求许多承包商重新检查物料清单并评估是否需要转移供应源。如果再次提高该门槛将需要承包商进一步调整其采购和供应计划,并且可能导致部分跨国公司对BAA的合规目标不断变化感到忧虑。

二、可能采用部件成本测试替代办法来评估国内含量

此外,该行政令更大的意义可能在于其指示联邦采购监管委员会在评估国内含量时,采用“通过在美国生产或美国工作支持的经济活动增加产品价值”的测试方式来代替BAA的“部件成本测试”。尽管目前对拜登政府如何识别和量化美国生产或“工作支持的经济活动”的“价值”仍存有重大疑问,但这对法律的监管分析而言可能是巨大的变化。

行政令考虑采用基于价值的测试取代部件成本测试将构成更为根本的监管转变。近70年来,部件成本标准一直是BAA原产国测试的基本要素。替代标准关注的是为产品增加多少国内价值,这将给那些向联邦市场出售产品的全球公司带来不确定性并使其规划工作变得更为复杂。

三、可能要求承包商跟踪商业现货部件来源

此外,部件成本测试替代办法可能引发对这种新方法如何应用于商业现货(COTS)的疑问。目前,联邦法规放弃了BAA有关购买COTS物品的国内含量测试,但行政令无法保证增值测试不适用于此类物品。这些问题可能会给许多原本并不跟踪COTS物品部件来源的制造商带来更多监管要求。

四、结束语

短期内,承包商可能希望更清晰地了解拜登政府建议如何实施其提出的这些建议,其中关键的问题包括:如何定义和量化基于价值的标准;根据基于价值的标准,相同的国内含量阈值是否适用;以及该行政命令中提出的“美国工作支持的经济活动”是什么。

 

严格来说,这项行政命令仅涉及美国联邦政府层面的采购,“联邦采购应确保采购‘美国制造’产品”,美国联邦政府“应在可能情况下,从可帮助美国企业获得战略性竞争优势,并促进美国人充分就业层面上,采购美国商品、产品、材料和服务”。

具体细则包括,在管理及预算办公室(OMB)编制下建立“美国制造办公室”,其负责人由OMB的主任任命;制订更严格的措施,排除“例外选项”,迫使联邦机构更难规避“购买美国货”法案要求;确保美国中小型企业可更方便地获得联邦政府竞标合同所需信息;推动“负责任和透明的采购政策”落实等。

 

“推动联邦采购‘买美国货’”,是拜登团队及民主党提出的核心竞选纲领之一,也是两党在“特朗普时代”开启以来为数不多的能凝聚共识的重大课题。

 

正因如此,拜登才会在上任第一周就推出这项行政命令,以显示“两党团结”的新作风,和“言出必践”的政治诚信度。

 

然而,对拜登政府这样大张旗鼓的阵仗,不少专家却冷眼旁观,认为这只不过是“说大话,使小钱”。

“大话”与“小钱”

 

市场分析人士金伯利·亚当斯指出,4年前的特朗普政府也发布过“买美国货”行政命令,如果把新版行政命令中的“拜登”置换为“特朗普”,会发现几无不同之处。

 

战略与国际研究中心高级顾问斯科特·米勒则评价称,类似的行政命令几乎每隔4年就出炉一个,以显示新的联邦政府和总统“关注美国产品市场竞争力”“关心美国人就业”。但真实情况又是如何?进入21世纪以来,美国联邦政府每年商品及服务采购总额为6000亿美元,“其中非美国制造的比率,不过区区5%”。

 

在前述区区5%的“非美国制造”采购比率中,绝大多数是根据历年通过的“豁免法例”,以美国本土无类似产品,或是美国制造的类似产品价格过于昂贵,如果拘泥“必须美国制造”会导致联邦政府采购成本大幅抬高等理由,选择了“非美国制造”。

 

更有人一针见血地点出,《购买美国货法令》是小罗斯福政府1933年就推出并生效的,至今已有近90年的漫长执行历史。“能落实的早已落实,未落实的要么无法落实、要么明显不划算”,但包括特朗普和拜登在内,21世纪历届美国联邦政府暨总统都要折腾一个新版“买美国货”行政命令,无非想证明自己才是“最关心美国制造业”“最关心美国就业”的一届联邦政府和总统,如此而已。

拜登政府对“美国制造”进行更严格界定

 

值得注意的是,拜登政府力图责成OMB以及“美国制造办公室”,更明确地为“何为‘美国制造’”制订更苛刻的标准,将“注水美国制造”摒弃在联邦采购之外。

 

根据现行美国联邦贸易委员会(FTC)对美国制造的定义,“美国制造”实际上分为“亚美利加制造”、“美利坚合众国制造”和“美利坚合众国组装”三大类。

 

其中只有在美国总装、美国原材料和零部件比例不低于60%的产品,才能称为“美利坚合众国制造”。“亚美利加制造”只要原材料和总装在美国、加拿大和墨西哥境内即可,“美利坚合众国组装”则只需总装在美国境内即可,原材料和零部件可以来自美国以外。

 

拜登最新行政命令并不会改变“美国制造”的定义,或攘夺FTC制订、修改和解释上述定义的权力,而是授权OMB及“美国制造办公室”更严格地执行“非美国制造不采购”的原则。

 

具体说,首先将“亚美利加制造”和“美利坚合众国组装”产品摒弃在联邦采购之外,仅采购“美利坚合众国制造”的产品。其次,甄别及筛选各种允许的“豁免特例”,将原本就只剩5%的“非美国制造”比例进一步压缩。

 

在OMB下专设“美国制造办公室”的目的,是提高甄别效率,避免联邦政府内其他行政部门或国会的插手和掣肘。

真能借此实现“国货自强”?

 

问题是,这样做对提振目前占美国GDP比重不过12%的美国制造业,究竟有多少实质性帮助?

 

和此前历届联邦政府上任之初的类似行政命令一样,此举只能约束联邦政府采购,而无法约束地方政府采购,更不能左右庞大的美国市场和消费者的商业行为。

 

尽管在2020大选年,部分“自带戏份”的美国商业巨头推出了诸如“振兴国货”的噱头,但并未在市场层面引发广泛附和。正如很多消费者在网络社交平台所言,“钱是我们自己的,当然会选择性价比最高的商品”,现在“美国制造”,在许多领域都处于“性价比不高”一栏。

 

此前有人指出,推动美国“国货自强”的唯一出路,就是尽可能将产业链中绝大多数环节留在或拉回美国。对此特朗普采用了“硬来”的手段,而拜登似乎更倾向于“引诱”。

 

但不论“硬来”或“引诱”,可能都是缘木求鱼,因为产业链上下游配套、劳动力成本、全球市场战略等,都不支持大量跨国企业将如此多的产业链环节放在美国本土。

 

如今,中国已取代美国,成为世界第一制造业大国和第一大贸易体,而越来越多贸易伙伴也对美国“只想占便宜、不想对等交换”的贸易原则啧有烦言。“国货自强”意味着继续并强化这一单边贸易原则,势必遭到强烈抵制。

 

连日来,与拜登团队进行接触的外国政府,如加拿大、法国等,都对拜登政府试图在贸易保护主义领域延续特朗普时代政策的倾向,表现出明显的警惕甚至不满。

 

更让美国头疼的是,强推“2021版行政命令”,能实质性压缩的主要是此前“豁免特例”所包含的那5%。这5%的“豁免特例”,要么是美国自己造不了的,要么是“美国制造”报价贵得实在离谱的。

 

概言之,拜登政府贯彻“2021版行政命令”本身难度并不大,但借此促使产业链早已杠杆化、空洞化的美国“去虚向实”,则是不可能完成的任务。