观察 | 中国大城市是人口过多，还是分布失衡？

2020年10月31日，《求是》重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》明确提出“城市单体规模不能无限扩张。目前，我国超大城市和特大城市，人口密度总体偏高。长期来看，我国城市要根据实际合理控制人口密度，大城市人口密度要有控制标准。”这也是继官方提出“严控特大城市人口规模”以来，人口管控的“再升级”，并将管控范围扩展到了大城市。这也意味着，有限集聚和密度控制将成为“十四五”期间我国大城市人口管理的重要方面。

然而，与国际大都市相比，我国大城市人口密度真的有那么高吗？究竟是整体密度偏高？还是局部密度过大？

为此，我们选取了国内外代表性6个大都市进行对比分析，即北京、上海、深圳、成都、东京和纽约。考虑到这些城市面积大小不一，直接比较绝对数量并不准确，因此，我们参考城市平均人口密度指标进行分析。从各城市的数据来看，深圳因地处人口稠密的粤港澳大湾区，城市平均人口密度确实较大。但除深圳外，北京、上海和成都的平均人口密度仍然远低于东京和纽约，换句话讲，这些大城市如在都市圈范围进行空间优化，仍有进一步集聚的潜力和空间。

2020年中外都市圈人口空间分布图

为什么我们直觉上认为大城市人口太多了呢？

我们来分圈层对比一下各大城市的人口密度。从0-10km范围来看，北京、上海、深圳和成都的人口密度分别达到2.22、3.71、2.83、1.94万人/ km²，的确显著超过了东京（1.72万人/km²）和纽约（1.35万人/km²）。到了10-20km范围，这一特征依然显著。然而，再往外圈层来看，20-30km范围，除深圳外，北京、上海、成都人口密度迅速下降到0.49、0.75、0.53万人/km²，明显低于东京。与此同时，到了30-40km、40-50km范围内，这一趋势始终保持不变。这里，纽约较为特殊，尽管中美国土面积相近，但美国人口规模远低于中国，整体呈地广人稀的分布态势，再加上美国郊区化所带来的低密度住宅形式，造城纽约都市圈外围地区人口密度相对较低。

2019年国内外大城市分圈层人口密度分布（万人/km²）

从密度分布曲线来看，我国大城市内外圈层人口“落差极大”的特征更为直观。以10km为分界线，上海和成都人口曲线最为陡峭，其0-10km的人口密度是10-20km的2.66倍和2.41倍，中心外围人口密度下降剧烈。其次是北京和深圳，人口密度曲线相对放缓，0-10km的人口密度分别是10-20km范围的1.91倍和1.47倍。以30km为分界线时，北京内外圈层落差最大，其20-30km的人口密度是30-40km人口密度的1.78倍，不但远高于国际大都市，更是高于国内城市。事实上，30km范围基本覆盖了北京六环以内的绝大多数地区，也表明北京六环内外人口分布呈现显著不均衡态势。相较而言，国外大城市人口内外圈层分布差距相对较小，人口密度分布曲线整体相对平缓。

国内外都市圈人口密度空间分布特征（万人/ km²）

以上这些现象反映了什么问题？事实上，我国大城市人口分布呈现显著的“空间极化”特征，大城市的人口高度集中在核心区，形成典型的“孤岛状”，而外围地区人口密度普遍很低，仍有较大的人口承载空间。换言之，“空间失衡”才是我国大城市人口问题的关键所在。

为什么大城市的居民宁愿挤在核心区而不愿意去郊区生活呢？理由很简单，因为交通不便，因为生活配套不完善，因为教育、医疗等设施数量不够，质量不优等等。

就以北京为例，其内外圈层公共资源数量和质量落差极为突出。2018年北京94%的三甲医院均分布在核心区，外圈层公共资源数量仍然稀缺。公共服务资源质量来看，以北京各区示范性高中数量为例，内外圈层存在显著落差，中心城区（东城、西城和海淀）优势十分明显。

2019年北京和东京都市圈分圈层三甲医院分布热力图

2020年北京市各区示范性高中的数量分布

而东京则基本实现了公共资源的均衡配置，不仅反映在公共资源供给数量，也体现为公共资源服务质量。从供给数量来看，处于城市核心的23区部和处于外圈层的26市部，在公共服务供给上并无明显差别，各行政区幼儿园、中小学、图书馆、医院、邮局数量基本根据当地实际人口实现均衡配置。从供给质量来看，以毕业生录取率为标准评价来看，26个自治市和23区部并无明显差异。此外，人均公园面积、道路面积、医院看护师数量等资源配置来看，也并未形成显著的公共资源落差。

东京都区部和市部的公共服务资源分布

我国大城市核心区已然成为相对封闭的公共资源“高地”，越向外围地区，公共服务供给数量越少，水平越低。也正是因为优质资源如此高度集中，才导致了城市外围节点城市和微中心发育不足，核心区人口过度膨胀问题难以缓解，才造成了我国城市空间扩张普遍表现为摊大饼模式，不论向外拓展多少“环”，经济发展核心仍然只有一个。

2018年国内外都市圈实体地域规模数量分布

事实上，我国用几十年的时间走完了发达国家上百年走过的城镇化历程，在创造奇迹的同时，也堆积了大量的问题、矛盾和风险。

历时上百年的西方城市化，是一个逐步转化的时空过程，其间产生的各种利益冲突、结构失衡和制度矛盾，在一个相对宽松的时空过程中逐步释放、缓解和修复。但中国的城镇化则是一个在时空高度挤压的环境中进行，其结果便是历时性的矛盾却以共时性的特征表现了出来。

如今，我国的城镇化在历经了大型化、中心化的发展轨迹后，开始了都市圈化的历程。大城市的规模体量不断提升、要素流动日趋频繁、发展空间加速拓展，对周围地区的影响也在不断增强，尤其是在就业通勤、产业协作等方面逐渐跨越行政边界，呈现都市圈化的发展态势，进而在更大空间范围内实现资源要素的高效配置。而城镇化主体空间形态的改变，也意味着我们需要用新的城市开发理念、新的城市建设和运营思路指导下一步的城镇化实践。

依托外围节点城市和微中心建设完善都市圈空间架构。加快节点城市或“微中心”的建设，不仅能够加快疏解中心城市的非核心功能，切实提高都市圈高端要素集聚的空间供给质量，同时也能够拉大都市圈的发展骨架，优化都市圈城镇体系，形成多中心、多层级、多节点的空间体系。

早在20世纪50年代，东京都市圈就将新城建设作为缓解“城市病”的重要对策，代表性新城包括多摩、千叶和幕张等。此外，伴随空间调整的同时，都市圈的产业结构也在不断重组。中心城市通过持续的推陈出新，不断提升自身的高端服务功能，引导整个区域产业向更高层次攀升。与此同时，制造业和一般性服务业将不断向外圈层转移，构成“创新尖峰+产业高地”的发展模式，形成区域发展合力和整体竞争力。应将节点城市、微中心建设发展纳入都市圈空间规划体系和范畴，促进都市圈空间体系结构的集约化和合理化，是都市圈可持续发展的必然要求。

弥合公共服务落差，促进都市圈高质量发展。公共交通和公共服务空间分布不均衡，是诱发人口“孤岛式”集聚，产生“大城市病”的重要根源。

现代化都市圈的培育发展需要重点关注公共服务的规划与配置，充分考虑市政基础、公共服务设施、生活配套等的空间分布与功能优化，为人口流动、产业重构等创造条件。以优质公共服务打造特色磁极，强化外圈层节点城市对目标导入人口的吸引力，带动都市圈整体发展。与此同时，针对不同类型不同发展阶段的都市圈，需因地制宜，采取最适宜的培育思路，最终实现产城人融合发展。对于存量新城，需倾斜公共服务配给，为已有人口和基础产业配套足够的公共服务资源，吸引和承载新增人口及产业。针对增量新城，则应秉持和落实SOD发展理念，以公共服务作为发展驱动要素，引导产业和人口的导入。

依托TOD开发模式优化都市圈空间结构，提高区域承载潜力。无论是伦敦新城建设，还是东京新城发展，都是按TOD理念建设的。TOD作为一种以公共交通为导向的新城开发模式，提倡紧凑，混合用地布局和公共空间，这一发展理念对于缓解当前我国中心城市无序扩张所带来“大城市病”具有重要意义。

与此同时，TOD导向的新城开发模式，也意味着城市发展要从人口先行向交通先行转变，一般前期通过轨道交通导入人口，以人口为基准，从实际需求考虑城市建设，逐步完善商业、幼儿园等基本服务配套，在此基础上，加强外部联动，强化新城对外交通联系。当前，我国大城市均在大规模推动快速轨道交通建设，更加迫切地需要加快完善TOD策略的本地化，切实指导都市圈建设实践。