欧洲智库(ECIPE)认为:欧盟减少对外依赖的产业政策过头了

日前,欧洲智库–国际政治经济中心(ECIPE)发布了题为《欧盟是否该推行战略性政策?分析新地缘政治中的贸易依赖问题》的报告。该报告以独特的视角,比较客观地分析了欧盟目前的产业政策,认为实际上从被视为“依赖”的非欧盟国家(地区)进口的产品种类较少,欧盟大可不必将其新产业政策建立在对依赖的普遍恐惧之上。欧盟实施类似于针对人参短缺(非必要性短缺)的“战略人参政策”(针对非战略性商品实施的政策)是站不住脚的,欧盟应客观看待当前欧盟在供应链方面遇到的问题,而不是简单地替代进口,也不是简单地把供应链搬回欧洲。欧盟应该从更高层次上分析欧盟的对外依赖关系,进而设计恰当的政策,解决那些真正存在“依赖”且对欧洲经济影响较大的问题。
减少对外依赖已成全球趋势
俄乌冲突开启了欧洲对俄罗斯能源依赖的新辩论。由于担心产品短缺,一些欧洲国家正在呼吁重新建立供应链。早在2020年,欧盟委员会就在《欧盟新工业战略》中誓言“充分利用本地化机会,在某些领域将更多制造业带回欧盟”。最近出台的《欧洲芯片法》更是提到要在2030年将欧盟内的半导体产量翻一番,并在危机期间确保关键供应。这些担忧是欧盟战略依赖辩论的征兆,也是欧盟需要现代工具来保护自己免受供应链中断风险的征兆。
然而,这场关于“对外依赖”的辩论不仅发生在欧洲,而且正在向全球蔓延。许多国家正在考虑类似的问题和政策,包括美国和中国。
对依赖的恐惧是推动欧盟出台产业政策的强大自身动力。用其首席架构师、欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿 (Thierry Breton) 的话来说,“我们显然需要多样化并减少我们的经济和工业依赖”。从新的欧盟药品战略到欧洲芯片法,降低欧盟对世界其他地区的依赖已成为公共政策的主要出发点。在概述《欧盟新产业战略》的欧盟委员会通讯中,“依赖”一词出现了42次,“弹性”一词出现了22 次。贸易依赖和短缺是欧洲推动新欧盟产业政策的主要力量。
对外依赖恐惧过头
报告提出,欧盟将“进口依赖”定义为要同时满足两个条件:第一个条件是欧盟从非欧盟成员的进口必须等于或高于欧盟进口总额和出口总额的75%,如果低于75%则意味着欧盟企业拥有生产该产品的专业知识,并且可以在发生危机时扩大生产;第二个条件是欧盟从非欧盟成员进口商品是由少数几个国家供应的(指进口来源不够多样)。
分析后认为,只有不到3%的欧盟进口产品同时满足“对外依赖”的两个条件。通过对欧盟近9000种产品依赖性的分析评估,报告分析认为,见图1,仅第一象限(橙色区域)包括233种符合贸易依赖条件的商品,而第三象限包括8454种欧盟低依赖的商品;第二和第四象限的228种和70种属于依赖有限的商品,因为欧盟从欧盟以外的进口量相对较低,或者因为欧盟有大量的外部供应商(见图1)。

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报告分析认为,大部分符合对外依赖条件的商品都属于易于替代且为非战略性商品(也就是文章前边所指的“人参”商品),欧盟针对“人参商品”制定的“战略政策”是没有意义的。在233种欧盟依赖的产品中,占比61%的为农产品、饮料、纺织品、塑料和木制品,以及人造花、假发或手表等制成品,由于其很容易被替代,而且即使欧洲不再进口它们,对欧洲经济运行的影响也是极为有限,不足以给欧盟带来威胁。占比7%的矿物、燃料或某些烈酒,因为它们仅从特定地理区域提取和进口,属于依赖产品。占比38%的胰岛素和液晶等属于制造业、化学和制药行业的商品,难以替代(这些才是真正的需要关注的产品)。因此,仅仅因为欧盟对第一象限产品存在依赖风险,就将欧盟新的产业支持政策集中于此,这种做法是毫无意义的。
中国、俄罗斯和美国是欧盟符合贸易依赖条件商品的最大供应商。这233种产品中最重要的国家是中国(51种产品价值234亿欧元)、俄罗斯(10种产品价值79亿欧元)和美国(30种产品价值35亿欧元)(见图2)。

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欧盟仅18种产品对中国符合贸易依赖条件,俄罗斯仅10种。报告提出,尽管欧盟对中国的依赖度最大,但从“依赖”较大的51种中国产品看,主要为农产品,如竹子和人参,以及丝绸等纺织品,这些对欧洲经济的影响很难被认为是至关重要的。但欧盟依赖中国的化工和制药原料、钪等稀土和一些机械产品,可能会在一定程度上影响欧洲经济,应予关注。欧盟依赖俄罗斯供应的产品有10种,包括气体和燃料。
降低对外依赖的政策选择
最后,报告认为,欧盟应根据不同贸易伙伴的不同产品分析哪些是真正对欧盟经济是至关重要的,并非所有产品都来自不可靠的合作伙伴;而有些产品,欧盟的关键供应链就是需要依赖其他国家才能运作(客观看待“依赖”的问题)。
针对不同情况,报告讨论了以下政策选择:
1. 建立依赖产品库存。欧盟企业和政府可以选择建立依赖产品的库存,这样在危机时期就不会面临短缺。库存可以减轻冲击并降低短缺的可能性,但不太可能弥补冲击导致的需求突然增加。
2.补贴欧盟企业生产“依赖”产品。正如新颁布的欧洲《芯片法》一样,获得补贴的国内生产成本将很高。补贴国内生产可能不会增强欧盟应对短缺的能力。因为半导体是全球化的,即使欧洲补贴了半导体,也只是全球半导体的部分供应链,无法摆脱对非欧盟国家所掌握供应链其他部分的依赖,因为这部分供应链的短缺问题依然存在。因此,对欧盟的补贴要在充分了解欧盟和全球产能的基础上实施,欧盟可能已经有足够的产能来弥补某一特定产品的突然短缺(如果增加新产能,只能损害欧洲自己)。
3.非欧盟供应商的进一步多元化可以减少贸易依赖。这是目前减少对俄罗斯碳氢化合物依赖的策略。对政策制定者来说,重要是要了解造成短缺的真正原因是什么,以便采取有效的措施来应对。如果短缺是由于暂时的供需失配造成的,那么大部分将在不需要任何政策干预的情况下得到解决。同样的结论也适用于其他随机事件,如火山喷发、地震或另一场疫情。市场将在事件发生后自行调整。报告还列举了新冠疫情初期医疗个人防护设备(PPE)短缺的例子来证明该观点。事实证明,较高的进口和国内生产的结合能够满足需求的突然增长。2020年4月,欧盟从欧盟以外进口的防护服占欧盟进口总额的55%。欧盟额外进口防护服份额的增加得益于4月、5月和6月平均67%的增长率,而在这三个月中,欧盟国家的防护服购买量(欧盟内部进口)同比下降了8个百分点(见图3)。

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该数字显示,由于国际贸易,欧洲变得更有弹性。当考虑到来自欧盟以外的进口时,所有欧盟成员国的进口多样化都会有所增加。报告还指出,通过扩大从其他国家进口的多元化后,对中国依赖的用于电子设备屏幕生产的钪、稀土或液晶等产品,也可以找到新的生产地点。
 
结  论
对依赖的恐惧,最终成为欧盟出台强硬产业政策的推动力。当然,欧盟存在战略漏洞,某些商品确实存在是从少数几个非欧盟成员国(地区)进口的,且不在欧盟内部生产加工。在近9000个产品中,只有233个属于这种情况,且这233种产品中的许多产品都具有可替代性,且是不具有战略属性的商品。欧盟将新的产业政策聚焦在这些无战略意义的产品上,是完全没有必要的。中国的人参和竹子不应成为欧洲产业政策的目标,因此没必要制定针对人参的“战略政策”。
库存和补贴国内生产是欧盟为降低进口依赖而采取的两种政策选择。然而,这两种政策会增加欧盟的成本。现在很少研究是针对如何降低依赖成本的,报告给出的建议是:企业可以使其现有的供应来源多样化,欧盟应该实施支持这些行动的政策。为了鼓励多元化和帮助企业快速进行供应链多元化的调整,欧盟可以取消进口关税,并接受更多国家的监管程序。就欧盟对中国商品的依赖问题,报告建议,欧盟企业可通过采购多元化的方式扩大对非中国商品的采购,降低依赖性(但并非完全替代中国进口)
分析数据表明,进口依赖问题的本质是政治,而不是经济。半导体就是一个很好的例子。芯片短缺的原因是生产跟不上需求,而不是因为一场自然灾害阻塞了亚洲的供应链。补贴欧盟半导体生产是一项政治决定,但不可能使欧洲摆脱对进口依赖的担忧。
来源:机工情报