李玲飞:日本政府6万亿“综合性紧急对策”解读

李玲飞:日本政府6万亿“综合性紧急对策”解读

李玲飞:日本政府6万亿“综合性紧急对策”解读

3月末,针对能源与食品等价格高涨问题,日本首相岸田指示内阁制定紧急对策,以缓解物价上涨对经济与民生带来的影响。4月26日下午,“原油价格、物价高腾等综合性紧急对策”终于出台。

本文作者系东北亚研究中心副主任李玲飞。

3月末,针对能源与食品等价格高涨问题,日本首相岸田指示内阁制定紧急对策,以缓解物价上涨对经济与民生带来的影响。内阁和执政联盟内部就具体措施、经费来源等近一个月的筹划与磋商后,4月26日下午,“原油价格、物价高腾等综合性紧急对策”终于出台。

紧急对策意图通过对能源、食品等行业和贫困人群的补助,抑制能源价格持续上涨以及由此转嫁给中小企业的压力,确保原料和食品等价格的稳定,帮助贫困家庭渡过生活难关。为此,紧急对策的预算总额达6.2万亿日元(约3200亿人民币),几乎相当于2022年日本一般公共预算的10%

涨价:民间消费与企业商品和服务价格高腾

2022年3月,日本消费者物价综合指数较去年同比上涨1.2%,相比美、英、德等国7%以上的涨幅,日本的整体情况貌似可以接受。但是,生鲜食品、与能源相关的电、燃气、燃油等项目上涨幅度均达到了2位数,若不考虑生鲜食品和能源相关项目,日本3月份消费物价指数则同比下跌0.7%。

具体数字,生鲜食品同比涨11.6%,其中涨幅较大的如金枪鱼涨19.5%,洋葱涨74.9%。此外,个别进口食品和依赖进口原料的食品价格也大幅上涨,如进口牛肉涨10.4%,食用油涨34.7%。

家庭用水、电、燃气等价格同比涨16.4%,其中电费涨21.6%,都市燃气(罐型)涨25.3%,取暖用灯油涨30.6%。乘用车相关项目涨3.8%,燃油费用涨幅更大,如汽油涨19.4%。

进口原油和原料价格的上涨也推高了企业商品和服务价格,2022年3月,企业商品价格指数同比上涨9.5%,涨幅较大的商品包括木材与木制品(⇧58.9%)、钢铁(⇧27.9%)、石油及煤炭制品(⇧27.5%)等。服务价格上涨主要源于物流和运输成本的增加,国际海运价格涨36.7%、航空货运价格涨30.6%

李玲飞:日本政府6万亿“综合性紧急对策”解读

价格上涨已经影响到制造业、建筑业等行业发展,明显增加了消费者的家庭支出负担,而据预测,涨价趋势在4月份之后仍将持续。根据日本帝国数据银行(TDB)的调查,有43.2%的企业预定从4月份之后1年以内提高商品、材料和服务的价格,预计未来1年提价的食品和饮料生产企业超过7成。

补贴:紧急对策的关键词

岸田政府提出制定“综合性紧急对策”,正是为了抑制能源和原料成本上涨的价格转嫁,缓解消费者(主要是贫困人群)和中小企业生存压力。其对策方案,主要是针对目标商品、企业、人群予以补贴或加大已有补贴力度。

第一,提高批发环节燃油补助金。由目前的上限每升25日元进一步提高到35日元,并且将补贴的基准价格由每升172日元降至168日元,即标准型号汽油全国平均零售价格达到每升200日元时,补贴后仍维持168元水平。如果国际原油价格继续上涨而导致35日元补贴也无法维持基准价格,政府将对超出部分的2分之1加以补贴,以抑制油价。补贴的燃油类型,也由过去的汽油、柴油和灯油,扩大到航空燃油以及车用天然气,即航空与出租车行业也得以享受补贴。

新补贴方案预计由5月持续至9月,预算每月3000亿日元,共1.5万亿日元。9月后将根据实际情况对补贴额度加以调整,不排除继续实施的可能性。

第二,对渔业、木材和小麦等相关行业提供支援,以确保能源、原材料和食品的供给稳定。支持扩大国产小麦的生产规模,鼓励以小麦为原料的企业使用大米或米粉等替代品,进口小麦由政府统一采购,并平价出售给国内面粉工厂。刺激国产木材增加产量,对国产木材的运输费用予以补贴。因乌克兰危机和对俄罗斯制裁导致的钯、氪等半导体材料、化肥原料进口的停止,政府对企业转换进口来源或者国内生产相关的部分进口费用和设备费用加以补贴。扩大畜牧业补助基金的规模,缓解农民因谷物价格上涨而导致的饲料成本压力。该项对策的预算额约5000亿日元。

第三,扩大对中小企业的补贴力度,控制能源成本、原料成本和劳动力成本的价格转嫁。包括政策性金融机构如日本政策金融公库、商工组合中央金库等为中小企业提供实质无息、无担保融资的期限由6月末延长至9月末,降低过去提供的“经营环境变化对应资金”贷款利率,扩充“事业重组补助金”等基金和地方转移支付的规模等措施,总预算约1.3万亿日元。

第四,对低收入和贫困家庭的保护性补贴。针对免征住民税的低收入家庭,儿童抚养金每名儿童补贴5万日元,针对收入减少而出现生活困难的家庭,延长紧急小额贷款和“生活贫困者自立支援金”的申请期限至8月底。该项对策的总预算为1.3万亿日元。

紧急对策的经费来源主要有三个:2022年财政预算、财政预算预备费和未来编制的补充预算。其中补充预算约占2.7万亿规模,预备费约1.5亿规模,当年财政预算(含预备费补充)约2万亿,共6.2万亿左右,并由此带动民间投资,形成总体13.2万亿日元(约6800亿元人民币)规模的综合性经济应对措施项目。

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争议:预备费的合理使用问题以及国会对补充预算的质询

紧急对策公布后,在财政预备费的使用规模和方式上,引发了诸多质疑。岸田内阁为筹措资金制定的补充预算案,也即将经国会审议,执政党与野党在预备费和补充预算案上的对决,也将给自民党和岸田内阁带来两大政治风险。

首先是大规模使用预备费的风险问题。

国家或地方政府在制定财政预算时,一般会设置预备费,用于预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支,日本近年财政预算中预备费的额度约为5000亿日元水平,占一般公共支出的0.8%以下。

但是,新冠疫情暴发后,日本政府以新冠传染病对策名义额外增加了预备费预算,2022年额度在5万亿日元左右,从而使总预备费占一般公共支出的份额高达8.2%。

在预备费的使用上,政府有自由裁量权,即无需国会审议、不受舆论的监督,只提供使用的金额和去向,不解释使用的目的与过程是否合理。规模庞大、使用方法完全不透明且过程不受监督、缺乏跟踪与反馈,加上经手预备费的中央与地方机构在费用管理上的混乱,引发了广泛的质疑与批评。

有媒体分析了内阁向国会报告的预备费使用情况,发现新冠疫情持续2年来,政府在防疫、医疗和经济景气等领域花掉的预备费超过12万亿日元,其中只有8000亿左右能够确定最终的正确用途,其余9成以上的资金使用缺乏详细的支出清单和使用细节,甚至由于与其他费用混合管理,而无法追踪资金流向。对公众要求公开使用情况的一些项目,如疫苗的采购与接种成本,厚劳省等部门也以“与供应方有保密协议”等理由加以拒绝。

紧急对策的预算构成,包含预备费1.5万亿,首相岸田回应紧急对策的预算费用时,提到大规模预备费的使用不可或缺。对此,执政的自民党内部也出现了批评的声音,在16日会见记者时,自民党总务会长福田达夫表示,(政府大规模增加和使用预备费)从决定财政预算的国会角度来看,有点过于频繁了。

此前在预备费上累积的质疑与争议,也许将会由这次的紧急对策而集中爆发。

其次是在选举前提出补充预算案的风险。

在日本,国会选举前提出补充预算案是执政党的一大忌讳:在过去4次议院选举前提出补充预算案的历史中,有3次执政党都在随后的选举中惨败而不得不下台。最近一次是2009年,麻生太郎内阁提出应对金融和经济危机的补充预算案得到通过后,在8月份举行的众议院选举中,自民党大败成为在野党。

选举前提出补充预算案最大不利是可能失去财团的选票。一方面,补充预算在国会审议中,在野党可能会提出另外的方案吸引财团的支持。另一方面,财团和各个行业的协会、团体都会对通过的补充预算案中财政支出的流向加以分析,一旦觉得执政党“亏待”了自己,他们在此后选举中的立场就可能产生松动。

所以自2009年后,自民党就吸取教训,一般在选举前只出台政策,稳住票仓,选举后再提交补充预算。

另一个不利因素就是在国会审议补充预算时,首相成为被攻击和质询的“靶子”,从而对此后的选举不利。

尤其是今年夏天要举行的是参议院选举,与众议院不同,首相无法通过先解散再选举的方式来决定参议院选举的时间点,这让他与执政党都陷入被动:对补充预算的讨论和质询如果表现不好,可能失去舆论和选民的支持,而一旦补充预算的支出安排引起财团不满,失去席位的风险就更大,不能掌控选举日程,也就限制了回旋和扭转局势的余地,甚至可能眼睁睁看着失利。

所以在筹划紧急对策时,自民党和首相岸田都倾向于预算的来源全部使用预备费,待参议院选举后再编制补充预算,填上预备费的“窟窿”。但作为执政联盟的公明党和自民党内一些领导担心预备费本身已经烫手的山芋,且全部动用预备费就是为了之后的选举有利,意图过于明显,在公明党的坚持下,岸田还是冒险选择了补充预算案+预备费的方案。

而如何编制补充预算案并避免因国会审议和支出分配问题给自己与执政党在选举上造成不利,将是对首相岸田的一次严峻考验。

疑问:方案的成效

即使过了选举的关,紧急对策能否从根本上解决原油和原料价格高涨引发的输入性通胀问题,尚存疑问。

从4月中旬开始,紧急对策的主要内容陆续从政府内部透露出来,侧重于补贴的对策方式引发了诸多疑问,主要在于:

首先,能否在能源、原料和食品价格上涨长期化、财政赤字日益严重的情况下实现对策目标?燃油补贴、融资的利息补贴、低收入家庭补贴,从逻辑上讲,是依靠财政缓解企业和贫困人群的通胀压力,帮助他们挺过难关,而无法像增加能源、原料和粮食储备那样,从供应上解决问题。从时间上看,紧急对策明显带有临时性质,补贴的期限均在半年以内,低收入家庭补贴则是一次性发放现金,如果乌克兰危机或新冠疫情持续甚至恶化,紧急对策是否会长期化?那对于已经形势严峻的财政赤字而言无疑是雪上加霜。

其次,对于平抑油价,在野党和执政联盟中公明党的部分议员提出补贴以外的另一套方案,即解除对“油价触发条款”(トリガー条項)的冻结。所谓触发条款是日本当初为了抑制油价过高而设置的条款,当油价涨幅超过预设门槛(标准型号汽油连续3个月升单价超过160日元)时,将自动触发降税机制,免除燃油税和地方燃油税中的特别税率(暂定税率)中25.1日元的部分,如果油价连续3个月低于130日元水平时,再恢复原有税率。2011年东日本大地震后,由于财政紧张,赤字过大而收入不足,这一条款被冻结执行至今。

在2021年油价走高时,曾有声音提出解冻该条款,但是遭到了主要来自执政党方面的反对,其理由是解冻会影响财政收入,据估算,解冻触发条款对中央和地方财政收入的影响约在每年1.6万亿日元规模,2021年日本财政收入107万亿日元,除去发债,仅有63万亿日元,因此在每一个收入来源上都要精打细算。自民党、公明党和国民民主党等达成的一致意见是:维持补贴,继续冻结油价触发条款。

但是,由于国际原油市场和日元汇率走低等因素,油价高企的趋势可能长期持续,补贴也将会随之延长,相较触发条款的调控机制,延长补贴将导致严重的财政负担。同时,也有人质疑,燃油补贴扭曲了价格机制,与政策的减排政策背道而驰。

 

 

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