欧盟对华方略:从战略觉醒到系统化应对


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正当中国用举国之力在抗击新冠病毒疫情鏖战正酣的时候,欧盟密集发布了数字战略和AI白皮书,实际上这背后是欧盟委员会主席冯德莱恩上任后提出的新数字转型战略的一部分。如果用冯德莱恩自己的话一个词来总结新战略的话,就是“技术主权”(technological sovereignty)。与此同时,中美贸易战的大赢家越南,再一次走向欧亚产业和经贸合作的焦点。2月12日,欧洲议会举行投票,正式通过了2019年欧盟和越南签署的自由贸易协定。依据协定,双方将在10年内逐步取消99%的关税。此外,在2019年下半年,德国政府也明确表示将在2020年下半年担任欧盟轮值主席国期间,促进欧盟的一系列改革启动和实施,其中移民问题和应对气候变化首当其冲。


那么在德国主导下的新一届欧盟委员会的主导下,欧盟对华的态度是什么?


战略觉醒:十字路口的欧盟

2019年3月欧盟出台的对华文件认为中国既是合作伙伴,又是“经济竞争对手”,以及“制度性对手”。所谓制度性指的是发展模式、政策体制,包括政府和企业对话和管理模式,以及意识形态等方面的涵义。这背后就是一种全新“战略觉醒”意识。


欧洲的“战略觉醒”是基于内部民粹主义分裂欧洲标榜的传统的民主自由社会的危险和外部来自战略竞争对手巨大压力令欧洲陷入严重的战略焦虑。去年5月,欧洲议会大选前,法国总统马克龙在一篇战斗檄文般的署名文章中指出:自二战结束以来,欧洲从未像现在这样重要,也从未处于如此危险之中。2019新当选的欧洲理事会主席米歇尔则大声疾呼,“欧洲不应成为美、俄、中的玩具,统一的欧洲应该自己决定命运。” 2019年,欧洲越来越多的人公开呐喊欧洲不能再昏睡不醒了,要赶快行动,直面挑战,掌握自身命运。


而以上战略觉醒中的机遇与挑战将中欧德在各个领域的合作和竞争关系推向了一个十字路口。处在这十字路口的也无可避免的包含欧盟对华的经贸合作和工业领域的竞争与合作关系。


2017年欧盟实际GDP增长率达到2.5%,达到近十年的最高点,欧盟各项指标在金融危机10年后均向好发展。2019年7月,冯德莱恩以微弱的优势被推荐出任欧盟委员会主席,围绕欧盟未来愿景,她提出其五年任期的六大工作重点,其中包括:欧洲绿色协议、促进欧洲经济发展与民生改善、欧洲数字化、欧洲国际舞台上地位改善、欧洲民主发展等。根据笔者多年观察,上述政策无疑都体现出德国社会市场经济理论和其在二战及东西德统一之后被德国证明和引以为傲的最佳实践在欧洲的输出。德国政府也明确表示将在2020年下半年担任欧盟轮值主席国期间,促进欧盟的一系列改革启动和实施,其中移民问题和应对气候变化首当其冲。


从库卡并购案到工业战略2030


欧盟的战略觉醒,最为典型地代表是作为欧洲工业最强的德国政府对中国的警惕。2019年2月,德国联邦经济事务与能源部部长彼得阿尔特迈尔(Peter Altmaier)签署发布了《国家工业战略2030》草案,该文件将于2020年秋正式通过并开始执行。从内容上看,该战略显示了德国政府对本国和全球经济和科技发展态势有清醒的认识。政府看到了数字化转型、人工智能等信息技术的迅猛发展和全球范围内高科技公司的颠覆性创新对全球工业格局的剧烈冲击,感受到了欧洲特别是德国在互联网应用、平台经济、人工智能等产业领域存在的相对落后的现实。因而德国在政治、经济等宏观层面进行了深刻反思,力图通过调整现有的工业战略和重点产业的监管政策,改进工业生产的框架条件,来适应全球化产业竞争的需求。


而这一切则起源于美的的那场震惊中国和欧洲的库卡并购交易。如果说2008年肆虐全球的金融危机一度让汽车业陷入寒冬,一起震惊世界的汽车并购案——吉利收购沃尔沃,给当时的世界经济严冬带来了暖暖春意。那么,对于德国经济部长阿尔特迈尔和德国工业界来说,2016年德国库卡公司被中国美的集团收购一事则是心头之痛。德国政府曾试图反对,但并未成功。从那时起德国政府就下决心,“库卡事件”不能重演。《德国国家工业战略2030》则是德国工业政策制定者的夙愿。


该战略主要针对机器人、人工智能、半导体、生物科技、量子科技等战略领域,未来如果非欧洲的外国投资者要收购上述领域的德国公司10%以上股份,德国联邦经济和能源部必须表态,而原来这个比例是25%。在极端情况下,德国的国有投资公司德国复兴信贷银行可能会回购外国投资者目标公司的股份,这相当于在一定时期内对该企业全部或部分企业的股份进行国有化。尽管德国企业界对国家干预经济表示疑虑重重,例如:德国经济研究所(IW)表示很难接受这项措施,德国工业联合会(BDI)表示政府使用公共资本干涉私营企业与市场经济的原则背道而驰,但这项战略的颁布和实施却已几乎是既定的事实,并没有很大回旋的余地和撤退的可能性。


中国企业在2015年至2018年初大举出击,在欧洲掀起了并购狂潮,直到2019年初这股趋势被中国和德国两国政府以不同的形式按下了监管刹车,其中2019年德国工业联合会的报告则是这次连续刹车的第一次点刹,报告中指责中国存在一系列不公平的做法,包括拒绝对等开放市场、强制技术转让以及压价倾销等,并建议欧盟对中国采取强硬政策。其效果则十分明显的体现在了普华永道在2019年8月发布《 2019上半年中国企业并购市场中期回顾与前瞻》报告中。报告显示2019上半年中国海外并购金额268亿美元,相比2018年下半年的519亿美元,下降48%,近乎腰斩。在2016年底德国政府,以“先前未知的安全相关信息”为由撤销了中国企业对德国芯片设备制造商爱思强(Aixtron)6.7亿欧元拟议收购的批准,此后不久又宣布将对欧司朗的子公司被卖给中国进行深入审查。以上种种限制和实操都最终促成了《德国国家工业战略2030》关于欧盟以外投资限制的条款。而这种限制,对于有意向在欧洲进行投资的中国制造业和科技类企业则将会是未来必须面对的常态。

 

从德法意三方牵手制造业数字化到欧洲“技术主权”


2020年2月12日,德国“工业4.0”应用平台、法国未来工业联盟和意大利国家“工业4.0”计划之间的三方合作就推动欧洲制造业数字化提出了建议。建议涵盖了标准化、法律框架、数字价值创造与人工智能、安全性与信任、研究与转让和技能等方面,以期为欧洲创造一个经济繁荣、环境友好和社会可持续发展的未来。三国期待打造一个网络化的治理结构,欧盟倡议相对应的整合接口,在欧盟范围内创造一个连接便捷、网络安全、数据监管和与ICT相关的可互操作标准的环境。而互操作性和法律框架则更加聚焦于:产业竞争要求在速度、可靠性和持续覆盖(跨境)建立一个高效的全欧盟网络,并建立安全的5G网络基础设施,以支持物联网等技术创新的全面部署。在建立欧洲数字经济、数字价值创造与人工智能方面,应明确区分个人和非个人数据,与中国网络巨头对私人数据的使用原则形成了鲜明的对比。该三方合作建议甚至非常系统全面的包含了安全与信任、科研和技术转让以及与上述建议实施的人才培养。


近三年,围绕着华为5G网络系统在欧盟的应用所引发的一系列政策和产业界的探讨和决策依据,则是欧盟在数字化和网络安全领域统一战略和相互合作的最生动的体现和注脚,是中欧德在既竞争又合作的基础上,并掺杂了中美之间工业和贸易领域竞争与合作的关系的决策。最终,欧盟在2020年2月初对成员国表示,应限制所谓的高风险5G供应商,这一类别包括中国科技巨头华为。这些建议是欧盟可以对其成员国采取政策的最大努力,欧盟成员国政府将就是否以及如何让华为帮助其构建下一代无线通信网络拥有最终决定权。而与此同时,已脱欧的英国政府表示,允许华为开发自己的下一代网络的一部分。根据英国规定,华为被认为是高风险的供应商,它将被限制在35%的网络范围内,并与某些战略上更为敏感的基础设施(如核电和国防系统)保持一定距离。


而几乎就在同时,欧盟密集发布了数字战略和AI白皮书,实际上这背后是欧盟委员会主席冯德莱恩上任后提出的新数字转型战略的一部分。如果用冯德莱恩自己的话来总结新战略的话,就是“技术主权”(technological sovereignty)。她在讲话中认为,数字化转型可以为欧洲经济提供动力,并帮助欧洲国家找到应对全球挑战的欧洲解决方案,欧洲应该根据从非个人数据中获得新知和洞见,使得其公民能够做出更好的决策。她希望这些数据对所有人和机构开放——无论是在公共部门还是私营部门,无论大还是小,无论是初创公司还是巨型企业。欧盟认为,整个社会最大程度地利用创新和竞争,并确保我们所有人都受益于数字红利。数字欧洲应该反映出欧洲最好的属性:开放、公平、多样化、民主和自信。基于上述分析,欧盟在数字战略和AI白皮书等方面的战略文件,是对未来挑战的一个系统性应对措施,这当然也会深刻的影响到与中国的产业界的合作。因此,中国的对应产业的科研单位、企业和政府单位应做更多的调研和交流工作。

 

中国之外的东南亚新边疆

 

开拓东南亚,成为欧盟在中国之外的重要边疆。对于刚刚达成的与越南的协议,欧盟贸易专员菲尔·霍根(Phil Hogan)表示,欧盟与越南新的伙伴关系将提升欧盟促进和监督改革的潜力。越南工业和贸易部长陈端安称,该协议是欧盟与越南关系发展中的重要里程碑。他认为,服装、鞋类和木制家具行业将是越南的主要受益者。同时,协定对欧盟的地理标志产品予以保护,允许欧盟企业参与越南政府采购并获得与越南企业同等的待遇。这项协定将于今年由欧洲理事会最终核准后正式生效。越南是继新加坡之后,第二个与欧盟签署自由贸易协定的东南亚国家。越南工商部数据显示,2019年越南对欧盟出口金额达414.8亿美元。从欧盟进口额达149.1亿美元,欧盟是仅次于美国的越南第二大出口市场。

欧盟对华方略:从战略觉醒到系统化应对

图1:越南与欧盟签约


不难看出,尽管目前的主要受益者还聚焦于 “低端制造业”,从体量上来说与中欧的贸易也尚不足够大,但这样的趋势却是一个很明显的信号,且一旦进入快车道则这样的趋势是开弓没有回头箭的。回想在加入WTO之初,欧盟和德国怎么也没有想到今天的中国在全球产业链中间会发生如此关键的作用,从此次疫情对中德汽车工业的影响。而在2010年甚至更早的时候香港著名的经济学家张五常就预测到国际巨头如三星等的产业链必定随着人力成本的增加逐渐转向越南、泰国和印度等新兴东盟经济体国家。


2019年11月,印度在突然单方面退出了世界上规模最大的自贸协定RCEP,而仅一天之后,印度就宣布将重启僵持已久的与欧盟的自贸谈判。尽管印度和欧盟的自贸协定始于2007年,但这起期间却是好事多磨,近期却出现了新的动向。2020年1月,印度贸易部长则透露印度政府倾向于继续与欧盟达成优惠贸易协定,之后再达成自贸协议。欧盟作为发达国家的集合体,并不存在中国那样的产业结构与印度高度重叠的问题,欧盟与印度之间其实存在着极佳的互补性,印度大可以放心的与欧盟互降关税门槛。接下来印度和欧盟之间的互动值得密切关注。

 

 欧洲产业警醒走向自强战略是理性操作

 

欧盟对华政策趋向强硬,与欧盟对中国认知的变化紧密相关。 目前欧盟对华政策仍处在变化之中,到底如何面对一个已经崛起的中国,仍处在讨论和各个国家特别是德法意等欧盟主要决策国家之间的博弈之中。在欧洲的民众和经济界,乃至政治层面的精英阶层看来,美国共和党所代表的的强硬式的与中国对抗不可取。欧盟特别是以德国为代表的工业强国与中国脱钩几乎是做不到的事情,但欧盟如何与中国打交道仍存在争议,而正如文章的题目,系统的应对措施正在加紧形成当中。 


而在工业政策和产业政策层面的应对,则需要双方有更大的智慧来化解存于双方意识认知和实际操作层面的分歧。当然,中国需要正视现实是,目前中国制造业整体水平——特别在创新型产品研发设计、产品质量、节能环保、品牌建设等方面,跟欧盟国家相比还存在着从完整产业链向价值链上游进发的巨大差距。欧盟是中国第一大贸易伙伴,也是中国第一大技术转移伙伴。欧洲重要国家如英国、德国、法国、意大利等国家的工业和制造业竞争力至今仍然处于世界领先地位。中国要更好地实现中国制造的更新换代和高质量发展,就必须继续开展跟欧盟国家在工业和制造业领域的深度合作,探索新的合作空间。


 小记:中国切勿对号入座

 

总体而言,欧盟产业政策是一种自由主义的市场导向型产业政策,也是一种面向未来的现代产业政策,是一种自强的系统工程,并非专门针对某一国家,也不会特别的针对中国的未来发展有故意的破坏性行为,至少在欧盟和各国政府有识之士层面是可以得到理性对待的。其针对的是近些年,在美国、日本和中国在颠覆性技术领域(如:人工智能、数字化、自主驾驶和生物技术方面)和上述国家在产业政策取得的进展(如:特朗普的美国优先,日本的愿景基金(Mission)和中国制造2025)的回应。


从欧洲经济一体化的角度看,欧盟产业政策将来会进一步加强,而德国作为欧盟领袖的愿望也将借此进一步加强,德国政府亦不会放弃自二战以来难得展示其社会市场经济的契机。从欧盟经济发展战略的角度看,随着未来后危机时代国际经济竞争日趋激烈,以及“新工业革命”已经扑面而来,欧盟层面必然进一步团结、整合内部各成员国力量,加强欧盟层面的产业政策,以应对日益激烈的国际竞争。欧盟产业政策必将在欧盟经济政策结构中占据越来越重要的地位。


而中国对此应该保持密切关注,并及时调整中国产业界与欧洲产业界合作,无需狭隘地对号入座,而是设计合适的政策,应对欧盟的战略转换窗口期所蕴藏的机遇。

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作者简介

作者

张耀文:南山工业书院欧洲工业特邀研究员

编审

林雪萍:南山工业书院发起人,北京联讯动力咨询公司总经理,微博@南山林雪萍

(https://weibo.com/u/1718633303)

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