【报告】彼得森研究所:美中欧数据政策差异对全球电子商务影响

【报告】彼得森研究所:美中欧数据政策差异对全球电子商务影响
【报告】彼得森研究所:美中欧数据政策差异对全球电子商务影响


【编者按】2019年10月,美国彼得森国际经济研究所(PIIE, Peterson Institute for International Economics)发布的政策简报(19-14)《全球电子商务谈判在数据和隐私等议题上陷入僵局》(Global E-Commerce Talks Stumble on Data Issues, Privacy, and More)认为,随着互联网商业活动爆炸式增长,新的国际数字贸易模式发展速度远远超过了国际贸易规则制定。虽然各国能够在一些争议较小的问题上达成了一致,但中国、美国、欧盟三个主要贸易体在数据跨境流动、数据本地化、个人数据和隐私保护、源代码转让、互联网关税和税收、互联网开放和审查等七个主要核心议题的差异立场,使得全球电子商务谈判前景并不乐观。


全文共4367字,阅读大约需要12分钟。


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WTO电子商务谈判的背景

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【报告】彼得森研究所:美中欧数据政策差异对全球电子商务影响


全球的电子商务[E-Commerce,或数字贸易(Digital Trade)]涵盖范围极其广泛,包括娱乐、电影、音乐、在线课程、在线支付等等,WTO将电子商务定义为“通过电子方式生产、分销、营销、销售或交付货物和服务”,此定义较为狭窄,事实上全球跨国公司与子公司之间每天的数据流动也在极大程度上支撑着电子商务,如AlphaBeta就将数字贸易定义为由跨境数据流支持的产品和服务的生产、分销、营销、销售或交付。最终数字贸易在世贸组织的电子商务谈判的文本中以何种定义表述还有待观察。


无论如何,近年来支撑电子商务的全球数据流动在迅速扩大,重要性日益提高且前景可观,为全球经济做出了巨大贡献。但目前没有一项全面而独立的WTO协议来规制、协调电子商务中的数据活动和各国的数据政策,现有的世贸组织协定——《服务贸易总协定》(GATS, the General Agreement on Trade in Services)、《信息技术协定》(IAT, the Information Technology Agreement)和《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs, the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)均有较大的规制间隙和空白,使得各国得以实施数据本地化要求和数字税等壁垒。在传统贸易增长乏力和保护主义抬头的情况下,电子商务可能会继续成为经济增长的强劲来源,与此同时,这种新型的、迅速发展的商业形式与个人隐私、国家安全的要求之间需要通过国际谈判来达成平衡。


基于此,76个世贸组织成员国(28个欧盟成员国和48其他国家)于2019年1月启动了世贸组织电子商务谈判,以G20“大阪轨道”为代表的多边贸易谈判也将电子商务作为重要议程来推动,各经济体通过提案和声明等方式纷纷表达了推动电子商务发展的态度,以期进一步“提高电子商务对企业、消费者和全球经济的增益”。


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电子商务的数据议题:美国、欧盟和中国的差异化立场

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在数字时代,新型的数据驱动业务模式依赖于公司能够有效地存储、转移和使用数据的能力,尤其是跨越国界。然而,各国在数据政策和法律不同在事实上构成了电子商务进一步发展的障碍。下表梳理了中国、美国、欧盟三个主要贸易体在数据跨境流动、数据本地化、个人数据和隐私保护、源代码转让、互联网关税和税收、互联网开放和审查等七个主要核心议题的差异立场。


表:美国、欧盟和中国在电子商务谈判上的差异立场

议题/国家

美国

欧盟

中国

数据(跨境)流动

允许例外的数据(跨境)自由流动

允许例外的数据(跨境)自由流动

对数据(跨境)自由流动持审慎和怀疑态度

数据本地化

禁止数据本地化

禁止数据本地化

对禁止数据本地化持审慎和怀疑态度

个人数据和隐私

与隐私风险相称的必要限制

采取严格的限制性措施保护隐私

采取限制性措施来保护隐私和确保安全

源代码转让

允许例外的禁止强制转让源代码

允许例外的禁止强制转让源代码

立场不明

关税

提倡零关税

提倡零关税

在WTO下届部长级会议之前,推动零关税

互联网税收

反对互联网税收

提倡对互联网征税

立场不明

开放互联网接入

允许例外的开放

允许例外的开放

严格管控


2.1 数据跨境流动


中国在其2017年6月的《网络安全法》、2017年7月的《重要信息基础设施安全保护条例(征求意见稿)》、2019年5月的《数据安全管理办法(意见征求稿)》等法律和草案中,均对个人信息、重要数据、关键信息基础设施(CII)数据等的跨境流动做了较为严格的规定。因此中国虽然在2019年5月的WTO电子商务谈判提议没有明确提及此议题,但总体而言是对自由的跨境数据流动持审慎和怀疑态度,认为“在将数据跨境自由流动和本地化存储等议题提交WTO谈判之前,需要进行更多探索性的讨论”,并认为数据跨境流动的规则应以确保国家安全为前提。因此,可以预期中国不会在跨境数据自由流动方面做出任何承诺。


相比之下,美国和欧盟则普遍支持基于特定例外的跨境数据自由流动。美国允许“实现合法的公共政策目标”,例如允许情报机构对恐怖分子和黑客进行监控来限制数据流动,美国同时承诺在实施数据流限制之前应当尊重两个先决条件:(1)不应任意实施这些限制;(2)在政策目标实现前提下,应尽可能少地影响数据自由流动。欧盟则允许成员国为保护个人隐私而设计自己的个人数据跨境传输规则。但根据美欧目前对例外情况的解释,两方对跨境数据流动的限制可能很广泛——在某些情况下,其范围可能与中国出于安全或隐私目的而采取的措施一样广泛。


初步调查表明,在确定哪些数据可以、哪些不能传输到境外之前,电子商务谈判不会产生限制国家安全或隐私问题的规则。中国、美国和欧盟之间对于国家安全或隐私问题的差异认知和利益冲突将成为谈判的重要障碍。


2.2 数据本地化


数据本地化是指要求企业将其计算和存储设施设立在境内作为在该国开展业务的前提。基于数据本地化条款可能对企业造成巨大的经济成本,欧盟和美国将禁止将数据本地化作为在WTO成员国开展商贸谈判的条件,并认为数据本地化存储更多是一个技术性问题,可以通过数据存储、使用和管理的权限区分来实现。而中国则出于安全目的,认为将数据存储在本地服务器对于有效控制跨境数据流至关重要,因此对于限制甚至禁止数据本地化政策的贸易规则持怀疑态度。


总而言之,中国的立场与许多发展中国家相同,如巴西、印度、印度尼西亚和俄罗斯,但与欧盟、美国及其他发达国家之间差距较大。


2.3 个人数据和隐私


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欧盟和美国对隐私保护有不同的解释和制度。欧盟更加重视个人数据和隐私保护,将其视为基本人权,认为成员国可以采取措施保护隐私,并通过《一般数据保护条例》(GDPR,General data protection Regulation)为在欧盟运营的所有公司制定了一套单一的隐私和数据保护规则。相比之下,美国对个人数据自由跨境流动的重视程度更高,并要求世贸组织成员国确保任何限制都是“与风险相称且必要的”。即使美欧双方在2016年7月12日签署了《隐私盾协议》(the Privacy Shield Pact),但是在美国科技巨头和情报机构与欧盟隐私倡导者之间的跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)谈判中,公民隐私始终是一个棘手的问题。


美国的立场在一定程度上反映了互联网巨头(亚马逊、苹果、脸书、谷歌等)利用个人特征为广告商和潜在买家精准配对的商业利益。出于类似的原因,美国促进了不同隐私制度和世贸组织成员之间的兼容性。中国在提案中似乎与欧盟在隐私问题上站在了一边,主张可以采取必要和适当的措施来保护隐私。其2018年5月发布的《中国信息安全技术——个人信息安全规范》和2019年6月发布的《关于个人信息跨境转移的规定(征求意见稿)》均部分参考了GDPR的规则,两者的主要区别在于欧盟关注的是人权,而中国关注的是安全。


2.4 源代码转让


美国和欧盟普遍禁止将强制转让软件源代码作为在外国开展业务的先决条件,但在例外情况设置上存在差异。美国主张的例外情况以不会导致软件所有者失去其软件的商业机密为前提,根据法律和监管进行公开,例如,金融交易的源代码需要向财政部披露,以防止洗钱或逃避经济制裁。欧盟则列出了三种允许强制公开源代码的情况:(1)纠正违反竞争法的行为;(2)保护和实施知识产权的行为;(3)解决安全问题。而中国并未在相关提案和声明中涉及到这一议题。


2.5关税


2017年12月,在阿根廷布宜诺斯艾利斯通过宣言承诺继续对电子传输实行零关税。目前,美中欧三大经济体都反对对数字产品征收关税。然而,中国主张在2020年6月于哈萨克斯坦举行的下一届WTO部长级会议之前实行零关税。与此同时,印度和南非对零关税规定提出了质疑,并将对数字产品征收关税视为一个潜在的收入来源,他们认为,数字贸易的快速发展将降低传统贸易的份额,侵蚀传统关税收入。因此,WTO各成员国应更深入地评估零关税规则对各国收入的影响,尤其是对发展中国家和最不发达国家采用数字技术能力的影响。


2.6互联网税收


美国和欧盟在互联网税收问题上的立场差异极大,且和解的前景并不乐观。中方对此持何立场尚不清楚。欧盟和美国虽然未在WTO谈判的提议中明确提及此议题,但双方的讨论和争端早已开始。多年来,欧盟一直抱怨在欧洲经营的美国大型跨国公司没有向欧盟成员国缴纳公平份额的企业税,同时这些科技企业的垄断性阻碍了欧盟本地企业的发展。2018年,欧盟委员会(European Commission)提出分别针对大型科技公司的部分收入和利润,征收数字服务税和数字利润税。因此,只要互联网用户居住管辖区在欧盟境内,无论该互联网公司位于何处(通常是美国),欧盟成员国都有权对公司的部分收入或利润征税。事实上,数字税的高收入或利润门槛已被证明是明显歧视谷歌和脸书等美国科技巨头。


这种单边立法而非多边协商已经引起美国政府和科技巨头强烈的反对,使得美欧之间的贸易谈判情况变得更加复杂,同时美国将倾向于与其他国家达成非歧视税收政策,如2019年9月美国与日本就数字贸易达成了一项高标准、全面的协议,明确规定对数字产品采取非歧视性待遇,包括税收措施等。


2.7 开放互联网接入


欧盟和美国倡导普遍开放WTO成员国居民的互联网接入。然而,在美国的公众压力和一些欧盟成员国的法律压力下,互联网公司(包括谷歌等)也在封锁提供政治仇恨、恐怖主义和色情内容的网站。而中国则以国内安全为目的,强调网络主权和其他网络内容审核,这将是双方一个难以跨越的谈判鸿沟。


2.8 其他议题


美国、欧盟和其他发达经济体的目标是达成一项高标准、完备的WTO电子商务协议,而中国则强调不同国家电子商务的发展阶段和特殊性,认为发展中国家应该得到特殊和区别对待。


关于“数字产品”的定义上,美国坚持将音像制品包括在内,而欧盟则希望将其排除在谈判之外,中方在此问题上的立场可能与欧盟一致。


至于“网络中立性”,即所有互联网用户应享有与专有传输系统同等的优先权,在美国和欧盟之间存在广泛分歧。美国联邦通信委员会(Federal Communications Commission)放弃了网络中立性,这意味着互联网平台现在可以出售对其传输系统的优先访问权,而在欧洲,网络中立性受到欧盟法律的保护和认可。


最后,在美、中、欧参与的双边和多边贸易协定中也存在诸多条款冲突问题,如《美国-墨西哥-阿纳达协定》(USMCA)和跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)对于互联网服务提供商(ISP)安全港的规定。


3

小结及展望

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总体而言,WTO达成高级别电子商务协议的前景并不乐观。尽管最近的美日贸易协定确保了美国和日本的共识,但巨大的分歧使其他主要大国分道扬镳。美国和欧盟在互联网税收、个人隐私保护以及是否将视听产品包括在谈判中存在重大分歧。中国则在数据自由跨境流动、数据本地化和源代码转让上态度审慎,预计无法做出有效的承诺,同时在开放互联网接入和世贸组织电子商务协议的深度上与欧盟和美国持相反的观点。与此同时,各国的观点也在变化,国际谈判将更加复杂,G20寻求鼓励“不同框架的互操作性”的承诺只是掩盖了实质性的分歧,而没有任何实质意义。


因此,如果试图在电子商务谈判的数据问题上达成具备实践意义的协议要么必须大幅缩小其谈判范围,以排除大多数有争议的议题,要么必须大幅减少参与国的数量。其中,协调中国、欧盟和美国的立场对全球电子商务谈判成功至关重要。


编译 | 石英村/赛博研究院研究员


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