美国制造业计划评估研究及对中国的启示

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美国制造业计划评估研究及对中国的启示

来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

作者:作者:赵正国


编者按:本报告介绍了美国制造业计划的概况和实施进展,分析了该计划评估机制,并对2016—2017年间美国政府问责办公室、德勤公司分别对该计划实施情况开展的评估和美国国家科学院、工程院、医学院举办的专题研讨会进行了案例研究,阐明了对中国重大国家战略评估的四点启示:一是高度重视评估活动的多样性;二是加快改进专家评估的惯常模式;三是大力支持评估机构加强能力建设;四是积极推动评估资料的信息公开。

一、美国制造业计划概况和实施进展


美国制造业计划的前身是美国国家制造业创新网络(The National Network for Manufacturing Innovation)计划,源于美国近年来大力实施的重振制造业,推动制造业回归的重大国家战略,这一战略比较罕见地得到了美国民主党和共和党两党的一致赞同。2012年3月,时任美国总统奥巴马宣布,要建设总投资10亿美元,包含新建15家制造业创新研究所的国家制造业创新网络。同年8月,美国首家制造业创新研究所——国家增材制造创新研究所在俄亥俄州正式挂牌成立。2014年12月,《振兴美国制造业和创新法案》(Revitalize American Manufacturing and Innovation Act)在美国国会获得通过,美国国家制造业创新网络计划正式更名为美国制造业计划。


2018年9月,美国国家标准和技术研究院(隶属于美国商务部)发布了《美国制造业计划2017财年年度报告》。报告显示,美国制造业计划在2017财年实施成效显著,正按照最初规划,朝着既定目标,稳健高效地推进。在国家制造业创新网络发展方面,新增6个国家制造业创新研究所,总数达到14个。与此同时,承诺投资该计划的资金增至30多亿美元,其中包括10亿美元的联邦资金和20多亿美元的非联邦投资。此外,有关各州还向国家制造业创新研究所捐资4亿多美元。由于研究所数量增加和单个研究所会员单位数量增加,14个研究所会员总数增至1291个,增幅超过50%。在新增会员中,65%来自产业界;在来自产业界的会员中,65%是中小型企业。在制造业技术开发和转移转化方面,美国国家制造业创新研究所一直致力于开发对经济和国家安全可能产生重大影响的新技术,力求在最大范围内助力提高制造能力,已经涌现出一批成功案例。在开展教育培训促进人力资源发展方面,研究所组织开展的教育培训活动,特别是科学、技术、工程和数学(STEM)教育活动,取得了巨大增长。数据显示,超过191000名工人、学生和教育工作者参加了美国制造业计划领导组织的劳动力发展活动,从相关活动受益的人数增加了7倍。

二、美国制造业计划评估机制建设


美国制造业计划评估机制建设主要体现在如下三方面:


一是在相关法律中阐明评估事项。在《振兴美国制造业和创新法案》中,对美国制造业计划评估的责任单位、评估类型、频次等进行了明确规定。美国制造业计划实施情况评估的法定单位是美国政府问责办公室。法定评估类型包括定期评估和终期评估,定期评估至少两年一次,终期评估最迟应于2024年12月31日前完成。美国政府问责办公室负责人——总审计长需按时向美国国会提交相关评估报告,评估报告应当包括对计划管理、协调和行业影响的评价,对计划单项任务实现情况的评价,总审计长提出的立法和行政建议及其被采纳和落实情况的评价四方面内容。此外,《振兴美国制造业和创新法案》中还规定,有关部门需制定区域创新计划,鼓励和支持实施区域创新战略,并要求至少每三年委托一家独立机构(如美国国家科学院)对区域创新计划的实施情况进行评估,评估有关计划是否实现既定目标,是否应该继续实施或终止等事项。


二是指定专业机构研究评估工作。根据《振兴美国制造业和创新法案》的规定,美国国家标准和技术研究院成立了国家制造业创新网络计划办公室,其职责之一是监督美国国家制造业创新网络计划的实施。该办公室下设绩效评价组,负责研究美国国家制造业创新研究所和制造业计划绩效评价问题,提出评估原则、评估方法和评估指标,助力提高制造业创新研究所建设效率和综合影响力,进而推动美国制造业计划目标的顺利实现。


三是出台规范性指导文件。2013年11月,美国国家标准与技术研究院公开发布了《国家制造业创新网络研究所绩效指标草案》。以此草案为基础,在广泛吸纳公众意见和有关研究成果基础上,于2015年出台《研究所绩效指标指南:国家制造业创新网络》。该指南基于对制造业创新研究所开展活动和可持续发展的要求,阐明了研究所绩效评价指标的分类维度和具体内容。该指南还在美国国家标准与技术研究院经济分析办公室相关工作基础上,提出了通用性评估方法,如原始数据收集、行政数据分析、案例研究、成本收益分析等。该指南主要基于鲁格(Ruegg)和费勒(Feller)等对政府研发投资评价工具进行研究,概述了各种评价方法,详见表1。2016年2月,美国制造业计划首个三年战略规划发布,在规划中提出了评估工作应遵循的主要原则。一是建立或利用现有的数据基础设施,以管理评估美国制造业计划在多大程度上实现其任务和目标所需的信息。二是将数据收集聚焦在能够最佳地提供严格和可以重复分析的领域。三是汲取在个别研究所内开展的评估工作,以及从其他类似项目评估中积累的经验教训。四是提出可靠的绩效评估指标,足以支撑各制造业创新研究所和整个网络未来设计和活动开展的流程改进分析。五是利用合作伙伴关系提高数据质量,在适当情况下将美国制造业计划数据与外部数据源密切关联,并建立评估实践社区。


表1 评价方法概览

美国制造业计划评估研究及对中国的启示

资料来源:根据参考文献7第8至9页整理

三、美国制造业计划评估的三个案例


迄今为止,针对美国制造业计划实施情况,已经开展了两次正式评估,一是德勤公司接受美国国防部等部门委托,组织开展的第三方评估;二是美国政府问责办公室根据《振兴美国制造业和创新法案》的要求,独立开展的法定评估。此外,美国国家科学院、工程院、医学院曾于2017年召集了以美国制造业计划作用为主题的专题研讨会,并将研讨会记录汇编成册后公开发布。


1.德勤公司第三方评估

2016年初,美国国防部、能源部、商务部等负责推进美国制造业计划的主管部门达成共识,应当委托第三方对美国制造业计划设计和实施进展进行评估,重点评估、验证项目模式,并阐明该计划对已建制造业创新研究所、成员和正在进行的项目等的综合影响。经过与多个机构的洽谈协商,选定德勤公司作为第三方评估承担单位。德勤公司于2016年8月—2017年1月独立开展了第三方评估工作,召集先进制造业及相关领域的专家,应用世界一流的研究咨询方法和分析工具,形成了评估报告。


德勤公司第三方评估主要聚焦三个核心问题,一是美国制造业计划方案是否适宜,是否需要修改;二是美国制造业计划阶段性目标实现程度和定性定量评价指标;三是美国制造业计划和制造业创新研究所如何提高绩效和扩大影响。评估主要采用“由外及内”(outside-in)的方法,具体评估方法如表2所示。


表2 德勤公司第三方评估方法一览表

美国制造业计划评估研究及对中国的启示资料来源:根据参考文献10第5页整理


德勤评估报告指出,作为美国振兴制造业的国家重大战略之一,美国制造业计划方案设计合理,政策举措得当,已在多个方面实现既定目标,并取得良好的阶段性成效。


德勤评估报告建议,应当从七个方面改进美国制造业实施工作。一是为制造业创新研究所布局制定和实施一项总体战略,充分考虑新研究所建设、成员重叠和竞争关系。二是促进与相关组织和资源的深入联系,首先是与相关机构的联系,以求提高计划的影响力。三是加强美国制造业计划在提供共享服务和项目倡导方面的作用,鼓励研究所通过提高运营质量获得成功。四是加快开发一种深思熟虑的方法,确保在研究所层面,在获得原始资金资助之后能够持续维持以美国为中心的目标。五是研究所的技术开发工作应注重成果转化和部署,以求增加商业化和协同努力。六是资助机构应当鼓励减少限制性合同和成员协议,促使各研究所以工业速度更好地发展。七是进一步促进研究所的劳动力项目与现有联邦政府、州和地方政府的资源和战略有机结合。


德勤评估报告建议,在美国制造业计划评估中,为持续提高绩效管理能力,应当分别针对研究所建设和总计划实施,采取分阶段评估方法。依据计划实施时间,在研究所建设方面,可划分为启动(1~3年)、研发执行(3年后)、长期产出(5年后)三个阶段;在总计划实施方面,可划分为启动支持与共享服务提供(1年后)和长期产出(5年后)两个阶段,每个阶段均有具体的评估内容。


2.美国政府问责办公室法定评估

美国政府问责办公室根据《振兴美国制造业和创新法案》相关规定,于2016年2月—2017年4月,对美国制造业计划实施情况开展了首次评估,并向美国国会委员会提交了名为“先进制造业——商务部应当和其他部门在建设创新研究所方面加强合作”的报告。


美国政府问责办公室评估重点关注美国制造业计划是否依法实施,主要评估美国制造业创新网络状况和制造业创新研究所的运行,为实现法定目标制定的绩效评价指标的完成程度,以及美国商务部与推进计划实施的其他机构之间的协调合作表现。美国政府问责办公室评估方法主要包括三种:一是资料分析。梳理分析政府政策文件、制造业创新研究所建设合作协议等相关文献资料。二是调研访谈。设定一系列核心议题,对有关政府部门负责官员和制造业创新研究所主要负责人进行深度访谈。三是分组讨论。在有关制造业创新研究所成员单位中,选择4家小型制造企业、8家大型制造企业和7家学术机构或非营利组织,聚焦评估重要问题,深入讨论交流。为了获得如何协调更多政府机构共同为美国制造业计划做贡献的实用信息,评估方还与来自美国教育部和劳工部的相关官员进行了深入交流。


美国政府问责办公室评估报告发现,制造业创新研究所对相关企业、机构等具有较高的吸引力。在2016年5月—2016年9月,约有780个机构加入美国政府问责办公室抽查的7个创新研究所。美国制造业计划绩效评价指标已初步建立,正在持续改进和不断完善。美国制造业计划的协调推进机制仍存在不足,治理体系和联合工作机制仍不完善,美国劳工部、教育部等部门没有参与工作、发挥专业作用。美国政府问责办公室评估报告建议,美国商务部与劳工部、教育部等部门需要强化合作,充分发挥各相关部门在制造业计划实施推进过程中的专业作用。


3. 美国国家科学院、工程院和医学院针对美国制造业计划的专题讨论会

鉴于美国制造业计划的重要性,美国国家科学院、工程院和医学院在美国国家标准和技术研究院、IBM公司的支持下,于2017年5月组织召开了专题研讨会,核心议题是探究美国制造业计划倡议的作用。研讨会主要任务包括审视对美国制造业创新研究所的外部评价;深入分析讨论特定的制造业创新研究所;阐明制造业创新研究所对劳动力和经济发展的贡献;分析其他国家支持先进制造业的重点举措;讨论美国可能选择的优先事项和政策选项。专题研讨会由美国国家科学院创新政策论坛支持的一个规划委员会组织召开,该规划委员会将专题研讨会会议实录和相关材料汇编成册,后经专家评议,形成并公开了名为“确保美国先进制造业:美国制造业计划的作用研讨会会议纪要”的报告。


专题讨论会报告全面收录了来自各界与会者关于美国制造业计划的研究或评价成果,内容涉及美国制造业计划和区域经济发展,针对美国制造业计划已开展的评估工作,如何改进完善美国制造业计划等方面。专题讨论会报告中阐述了讨论会的主要论断,主要包括以美国为基础的制造业对国家安全和经济增长非常重要;以往对制造业投资不足已经损害了美国利益;美国的竞争对手在投资先进制造业方面比美国做得更多;美国制造业计划是促进制造业部门吸引创新和建设创新生态系统亟需的重要战略;建立公私伙伴关系以加强制造业的想法并不新鲜,美国在制造业领域公私合作方面有悠久的历史传统。相关评估表明,美国制造业创新研究所虽然建设时间不长,但已经产生重要影响。

四、经验启示


借鉴美国相关经验,建议中国应全面建立国家重大战略规划评估制度,加快改进完善评估理论与方法体系,大力支持开展严格意义上的第三方独立评估。进一步讲,还应特别注重以下几方面:


一是高度重视评估活动的多样性。美国制造业计划评估包括官方机构依法进行的审计式评估,第三方机构受托开展的独立评估,学术团体自发开展的研讨式评估等多种类型,显然能够相对全面、客观、准确地反映评估对象。我国重大战略规划评估多以体制内事业单位受主管部门委托开展的评估为主,严格意义上的第三方评估相对较少。


二是加快改进专家评估的惯常模式。我国重大战略规划评估惯常模式是“评估承担单位+专家判断”,评估承担单位主要的职责是组织实施评估工作,准备评估材料,评估结论的得出主要依赖于专家判断。比较而言,美国制造业计划的两项正式评估实例均主要依靠评估机构自身的专业人员实质性开展评估工作,形成评估结论。


三是大力支持评估机构加强能力建设。德勤公司在评估过程中采用了世界级的研究咨询方法和创新分析工具,如德勤像素企业众包(Deloitte Pixel Enterprise Crowdsourcing)、工业洞察中心(The Center for Industry Insights)、先进技术倡议(Advanced Technologies Initiative)、数据美国(Data USA)等,充分显示了德勤公司作为世界一流咨询公司的雄厚积累和专业水准。中国国内相关评估机构和有关组织亟需加强能力建设,不断提高基础实力和工作水平。


四是积极推动评估资料的信息公开。美国制造业计划各类评估资料的形成过程和最终文稿多数都公开发布在相关官方网站上,可以便捷地公开获取。一方面可以使有关各方通过公开信息更加全面准确地了解美国制造业计划实施缘由和进展情况;另一方面还有利于充分吸收社会公众的意见建议,助力美国制造业计划的改进完善和实施推进。我国重大战略规划的评估资料多数难以通过公开手段免费获取,信息公开工作需要结合国情和具体评估事项,与时俱进,加快推动。


美国制造业计划评估研究及对中国的启示

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