李哲：避免将关键核心技术攻关的新型举国体制泛化

相对于当前的技术突破需求，传统的举国体制在组织方式上也存在一定的局限性，主要表现为，在计划经济条件的资源配置中，政府处于资源配置的主导地位，在宏观和微观方面发挥调控资源配置的职能；而在社会主义市场经济条件下的资源配置中，企业处于资源配置的主导地位，更需要充分发挥市场作用。

因此，新型举国体制的关键，在于通过体系化的制度设计，实现市场经济条件下资源配置的统筹和创新主体的协同。随着我国社会主义市场经济制度的完善，新型举国体制的制度设计面临两方面的需求。一方面，需要围绕企业创新，形成符合市场规律的资源配置和研发组织等机制。新型举国体制下政府更多地在“市场失灵”的领域替代市场实现对资源的有效配置。企业是科技项目的参与主体，政府与之不具有行政隶属关系，委托代理关系依靠契约或协议的实现。而企业和高校、科研机构间，也需要建立以技术系统为分工基础的协同创新。另一方面，需要以商品为导向，形成利益分配和成本控制等机制。传统的举国体制通常面向国家目标的政治任务，政府是项目产出的唯一用户，而新型举国体制的目标具有市场导向，注重项目的技术前景和市场价值，需要在科研管理的同时，开展招投标、工程进度、知识产权等系统的管理制度。

从国内外经验来看，新型举国体制要能够通过项目决策、责任、研发组织、利益分配等方面系统的制度设计，实现跨领域、跨机构、跨创新链各环节的资源统筹和协同，提高创新体系整体效能。其中，以下几个关键环节特别重要。

第一，项目决策机制。

重大任务的提出，需要集成科技、产业、财政、投资、社会发展等各个领域的需求。需求的提炼要基于是否符合国家战略需求，总体目标是否明确具体，是否有较好的前期研究基础和发展前景，能否在明确的时间范围内取得重大突破和显著成效等因素。重大任务的论证需要基于明确的成果产出，对国内外技术发展趋势与竞争态势，专利、技术标准的布局，不同技术路线的优劣，技术经济性进行系统分析和判断。

第二，项目责任机制。

重大任务分解形成的一级任务，面向全球招募不同的项目经理人（或牵头法人机构）。对项目经理人赋予更大权限的经费监督管理权，由项目经理人决定下一级任务的分解，实行质量、安全、进度、成本管理，负责过程管理中的组织、协调、服务和监督作用。项目经理人就本任务包对重大项目付最终责任。

第三，研发组织机制。

新型举国体制需要明确关键、可量化的指标，形成易于分工的指标体系。对突破关键技术所具备的基础条件、已完成的相关研究及成果水平等进行系统总结，凝练提出需突破的关键技术、技术难点，明确产业化的解决途径。任务分解制定配套的任务目标分解图，明确任务间的关联度和在创新链上的分布。

第四，利益分配机制。

运用市场化的运作方式，建立企业直接投资渠道，由企业以股份投入的方式参与基础设施建设、重大部件生产；鼓励采取包括科技成果作价入股在内的多种股权激励方式，鼓励采取多元化投资方式吸引社会资金共同投资，投资企业通过后期的运营权限获得商业收益。同时，也要探索以股权为基础的财政投入方式，参考科技型中小企业创业投资引导基金阶段参股的经验，在重大项目实施过程中利用股权纽带引导创投机构为中小微企业提供融资和增值服务。

第五，预算与成本控制机制。

在工程化的任务分解基础上，将成本管理纳入考核因素。各级项目经理对科技活动本身、项目实施规模及其所耗资源数量、项目活动所耗资源价格等不确定性进行分析和管理。在保证进度和质量的前提下，采取组织措施、经济措施、技术措施等把成本控制在计划范围内，并寻求最大程度的成本节约。

第六，进入与退出机制。

明确企业、研究机构参与重大任务的准入条件，除了通过项目申请等科技管理渠道外，可以考虑以商业合作的方式，由项目经理对成熟的技术或产品进行商业采购。对于参与研发或投资的企业，其权责、任务、功能要具备清晰的规定。对于未履行合约的任务承担单位，按商业违约追究其经济和法律责任。

第七，政策激励机制。

在已有创新政策基础上，从供给、需求、税收、奖励等方面进行系统的政策设计，从基础设施、商业模式、技术标准等方面协调推进，降低新兴技术和产品进入市场的门槛，缩短从技术成果、产品到商品的生命周期，形成对企业、用户的明确市场信号和市场预期。

党的十九届四中全会提出，要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作、在2021年两院院士大会讲话等重要场合多次强调，要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，支持周期长、风险大、难度高、前景好的战略性科学计划和科学工程。党的十九届六中全会，将健全新型举国体制作为党和国家在经济建设方面取得的历史性成就和历史性变革。新时代，深入探索新型举国体制，对于推动高质量发展、推进科技自立自强，保障国家安全、践行“一带一路”倡议和人类命运共同体理念，具有特别的重要意义。

发挥举国体制的优势推动科技创新，能够在一定时期、一定范围内有效集成各类科技人力、物力、财力和政策资源，充分发挥这些资源的整体效能。这是新中国建国以来重大科技活动组织实施的重要经验，也是社会主义市场经济条件下开展重大科技创新任务的有力保障。以“两弹一星”、载人航天等为代表的举国体制，快速提升了我国在特定领域的科技实力，实现了战略性的技术突破。基于这种成功，各界对举国体制存在着一种泛化的倾向，认为针对所有技术难题，仅仅依靠“集中力量”就能办成事。

实际上，并非所有的关键核心技术都与举国体制存在必然联系。关键核心技术在市场竞争中大量存在，由于国际产业分工，参与分工的国家及企业在各自擅长的领域都可能掌握关键核心技术。在正常的国际关系下，参与方通过合作达到了相对最高的效率。而且，越是进入世界技术创新前沿，围绕关键核心技术合作与竞争的可能性就越高。随着我国逐步进入创新型国家行列，我国企业、科研机构势必将有越来越多的技术参与国际一线竞争。与此相对应，难道应该有越来越多的关键核心技术采用新型举国体制吗？显而易见，不能认为所有的关键核心技术都需要举国体制。

核心技术可按不同维度进行划分：按复杂性可分为复杂技术和一般技术，例如光刻机、航空发动机等属于复杂核心技术，大量元器件、部件和材料等属于一般核心技术；按创新程度可分为延续性技术和颠覆性技术，例如在数字技术领域，既有硅基半导体设备、材料、设计、工艺等延续性技术，也有面向未来的强人工智能、量子计算、新型半导体存储计算等与国外基本同步，需要超前谋划、抢先占领制高点的颠覆性技术。从当前的国际合作竞争环境看，最需要政府关注的是两类：延续性的复杂技术、颠覆性的一般技术。而这两类技术中，只有面向国家战略安全的关键核心技术，才最适合采取新型举国体制。相对而言，延续性的一般技术应由企业通过市场化的合作竞争获得，颠覆性的复杂技术是技术演化竞争的未来结果，几乎无法提前进行设计和安排。

作者：

李哲，智库建设与科研管理办公室主任、科技创新理论研究所所长、研究员

研究方向：国家创新体系、科技创新管理、产业技术创新

Published by xiaozhi_H