中金：基于美、苏比较的美国科创举国体制研究

►   冷战期间，美、苏科研支出结构差别不在于基础研究，而在于试验开发。试验开发是科学研究转化为现实生产力的关键，二战后苏联试验开发占比显著低于美国，导致政府资助产生的科学研究成果在转化为生产力方面不够有效，较难形成对基础研究等科学研究支出进行持续融资的良性循环，意味着苏联研发支出结构具有内在不可持续性。

►   从历史维度看，苏联专利归属制度逐步走向以政府为主，美国政府资助专利归属制度则是走向以企业为主。二战后，美国政府资助专利归属制度曾经存在所有权政策和许可政策的长期争论，1980年前美国各政府部门自主决定政府资助专利归属，1980年《拜杜法案》正式确立以企业为主的许可政策，较好激励了企业对政府资助专利进行产业化的积极性。

►   本文认为，将政府资助专利界定给企业，有助于在中长期增进政府和公共利益，是动态可持续的。将政府资助专利界定给政府，如果导致大量专利无法有效转化为经济增长动能，公共资源资助的科研成果被束之高阁、无法充分发挥正外部性，整个科创体制也难以为续。

►   如果将举国体制定义为动员国家一切可以动员的力量来实现特定目标的话，同时调动政府与企业的力量，实现行政主导的科学研究与市场主导的试验开发良性互动，才能够将政府资助科研成果通过企业试验开发的方式，转化为生产力进步与经济增长，这是具有较强生命力的举国体制。科研成果的自发扩散、反垄断、政府介入权能够有效干预转化机制的失效风险。

►   新型举国体制的关键在于双核驱动，即政府主导的基础研究等科学研究，与企业主导的试验开发实现良性互动。本文认为，为了提高转化效率，新型举国体制可以考虑格外重视发挥企业的作用，提升民企承担政府资助科研项目的比例。

自2018年以来，国际竞争日趋激烈，科技创新竞争是重中之重。2022年7月28日，美国国会众议院通过《芯片和科学法案》，该法案对于科技创新资助的总规模将达到约2800亿美元[1]。目前看，各方对于该法案的褒贬评价存在较大分歧。本文认为，可以将此视为美国科创举国体制的又一体现。对于笃信美国是自由市场经济的流行观点而言，用“举国体制”一词去概括美国创新体制似乎是难以接受的。本文认为，如果将科创举国体制理解为尽可能动员国家一切可以动员的力量，实现科技进步与创新发展，则美国科创体制无疑是一种举国体制。事实上，对于美国科创能力的研究，需要关注的不只是美国政府给予科创体系的高额补助金，更重要的探讨美国科创举国体制的内涵与生命力所在，这对于我国构建新型举国体制也许具有一定的借鉴意义。

图表1：中国研发支出比例（1995-2020）

资料来源：《中国科技统计年鉴》（国家统计局，1996-2021）

图表2：美国研发支出比例（1953-2020）

资料来源: NSF，中金研究院

关于如何构建新型举国体制，一个基本的共识是加大基础研究投入力度。从2019年的研发支出结构看，美国试验开发占比为64.8%，中国为82.7%；与此同时，美国基础研究占比为15.4%，中国仅为6.0%（图表2、图表1）。美国如此重视基础研究，主流的看法是与Vannevar Bush于1945年发布的《科学：无尽的前沿》报告（简称“布什报告”）有关。在此之前，“基础研究（Basic research）”的概念更接近于现在的“应用研究”[2]。布什报告不仅成功将“基础研究”的概念推广到政策领域，而且赋予了“基础研究”全新内涵，从目标导向的科学研究变成了不考虑实用目的的科学研究[3]。很多流行观点认为，正是这种对基础研究的重视，造就了美国科创体制强大的生命力。

有意思的是，冷战时期的苏联在基础研究方面也体现出强烈的学术氛围与兴趣[4]。从1978年左右美、苏两国研发支出结构来看，基础研究都占到了近13%（图表8）。如果说是对基础研究的重视程度决定了一国科创体制的生命力，但是同样重视基础研究的苏联科创体制，却最终没有美式科创体制那么强大的生命力。

如“布什报告”所强调的：基础研究是一个长期的过程，如果我们寄希望以短期支持产生即时结果，那么它就不再是基础研究[5]。也就是说，如果美国科创体制拥有强大生命力的关键，确实是无法产生即时成果、没有具体目的的基础研究，那么至少从当期来看，每一分花到基础研究的钱将仅是一种无法带来收益的成本。这样看起来，似乎美国也面临着被大量“无用”研究拖垮的风险。但结果是美国最终没有被拖垮，从科创体制的角度可能有基础研究以外的原因。

另一方面，“布什报告”反复强调，基础研究是没有实用目的的研究，需要来自政府的大力支持。“布什报告”发布之后，美国联邦政府在1953年占到基础研究资金来源的58%，2019年这一比例依旧高达41%[6]。也就是说，冷战期间的美、苏两国都以大规模公共资源投入的方式来支撑着基础研究投入，各自形成了有自身特色的科创举国体制。这两国的举国体制对于中国构建新型举国体制有什么经验教训值得借鉴？“两弹一星”等重要成果证明了我国传统举国体制的有效性，既然如此，为什么还要强调构建新型举国体制？“新型”的含义又是什么呢？

下文将以冷战期间美、苏科研支出结构对比为出发点，通过对于美国科创举国体制的研究来尝试回答上述问题。具体从如下几个方面展开：第一部分和第二部分分别从研发投入和研发专利权属看单核驱动和双核驱动举国体制的差别，第三部分以美国政府资助研发成果转化的主要案例阐述双核驱动科创体制的关键，第四部分是相关思考和启示。

（一）试验开发是科学研究转化为生产力的关键

就科研成果扩散而言，存在垂直转移（Vertical technology transfer）和水平转移（horizontal technology transfer）两个基本模式：水平转移是指科研成果在不同地方、组织和环境中扩散[7]；垂直转移是指科研成果从基础研究扩散到应用研究，再扩散到试验开发，最后进入到生产阶段。其中，基础研究往往是不预设研究目标的探索性研究，应用研究则是具有预设目标的实用性研究，两者通常统称为科学研究[8]。

与科学研究不同，试验开发是以产业化为导向，强调通过工程开发等生产出产品原型、原始样机及装置，是将科学研究和实践经验中获得的知识，用于生产新材料、新产品或新设备，建立新的工艺、系统和服务，以及大幅改进已经生产或安装的设备[9]（图表3）。通常而言，试验开发中不存在未突破的科学问题，主要目的是运用既有科研成果，服务于工程开发目标。试验开发出的产品原型、原始样机及装置等，大多以专利为主要体现形式。因此，试验开发是最接近产业化的研发环节，也是科学研究转化为生产力的关键一步。

基础研究作为应用研究和试验开发的基础，其投入从政府现金流量表来看，是一种典型的成本支出和资金流出。如果缺乏为这种开支进行持续融资的机制，则该项投入在长期是不可持续的，整个科创体制最终可能被大规模的持续支出所拖垮。事实上，这个问题不仅存在于基础研究，同样属于科学研究范畴的应用研究，在直接形成生产力方面也弱于试验开发。试验开发成果带来的生产力进步与经济增长，意味着政府税基扩大与资金流入。如果一个经济体没有大量试验开发，很难将基础研究等科学研究成果转化为现实的生产力；如果忽视了试验开发在研发投入中的重要性，科学研究则缺乏可持续的融资机制。这一点，在冷战时期美、苏两国科创体制的比较中可以得到一定程度的验证。

图表3：研发类型、定义与成果体现形式

资料来源：《中国科技统计年鉴》（国家统计局，2020）、OECD，中金研究院

（二）苏联试验开发占比显著低于美国

二战后苏联研发投入规模增长速度持续快于美国，研发投入强度也在相当长时间内持续高于美国。苏联研发投入规模在1950年代约为美国的一半，在1970年即达到美国的80%左右（图表4）。更重要的是，从研发投入强度看，1970-1980年代的苏联持续高于美国（图表5）。而且1970年代末的苏联科研人员数量接近美国的两倍（图表6），每万名劳动力中的科研人员数量也高于美国（图表7）。通常而言，研发资金、人力资本的投入规模和强度越大，越有利于科技创新和经济增长。但是，研发总规模与美国相当、研发资金和人才投入强度均高于美国、科研人员总数量远高于美国的苏联，最后却受到了较大拖累。

图表4：苏联和美国研发投入规模（R&D）

资料来源: CIA、NSF，中金研究院

图表5：美、苏研发强度（R&D/GNP）

资料来源: National Science Board，中金研究院

图表6：苏联和美国科研人员数量

资料来源: National Science Board，中金研究院

图表7：苏联和美国科研人员数/万名劳动力

资料来源: National Science Board，中金研究院

当然，苏联受到较大拖累的原因是异常复杂的，本文主旨并非对全部原因进行系统梳理，而是尝试从研发支出角度进行一些分析。如果没有充分重视紧密跟踪市场需求的试验开发，而将远离商业利益的基础研究当做新型举国体制的关键，那么冷战时期的苏联似乎值得借鉴。因为当时苏联科创体制弥漫着强烈学术气氛[10]，基础研究占总研发支出的比重与美国基本持平，科学研究的占比远高于美国（图表8）。大量的科学研究投入，造就了苏联在数学、物理等基础研究领域的强大实力，这种地位一直保持到苏联解体的1990年代初[11]。

本文认为至少从研发支出结构的角度看，苏联科创体制的失败并不在于基础研究投入过少，或在于试验开发占比远少于美国。以1978年左右的研发支出结构为例，美国试验开发占比高达64.5%，而苏联试验开发占比仅为26.6%。通常而言，基础研究是无法直接形成生产性资本的，应用研究离现实生产力的距离也要远于试验开发，在各研发环节中，试验开发是最接近产业化的研发环节。基础研究等科学研究需要通过试验开发的转化，才能促成现实的生产力进步与经济增长，为政府进一步加大基础研究等科研投入提供更多的收入来源。

图表8：70年代末苏联和美国研发支出构成

图表9：90年代初苏联和美国研发支出构成

资料来源: NSF，中金研究院

因此，试验开发投入占比过低，意味着苏联科创体制无法将政府资助下产生的科研成果（简称“政府资助科研成果”）有效转化为生产力，无法通过促进经济增长形成对基础研究等科研支出进行持续融资的良性循环。也就是说，苏联的研发支出具有内在不可持续性。关于苏联试验开发占比较低、科研成果未能有效转化为生产力的问题，需要结合科研成果的不同体现形式去讨论。远离现实生产的基础研究成果，大多以学术论文等非专利形式呈现，离现实生产力比较近的试验开发，则有较大比例以专利形式来呈现科研成果。因此，对于美、苏两国政府资助下产生的专利（简称“政府资助专利”）归属制度的比较研究，也许有助于理解上述问题。

如果专利是“企业出资+企业研发”模式下产生的，那么专利通常是归企业所有的。然而，政府资助专利的特点是“政府出资+企业研发”。在这种政府与企业联合生产的模式下，双方均有正当理由来主张对专利的权利。与此同时，专利作为一种知识性产出，在转化为生产性资本之前，物理形态上大多具有非竞争性，因此经常有观点认为应当把专利看成是一种供全社会使用的公共资产，而非企业排他性占有的私有资产，以增进社会福利。再考虑到政府资助专利接受了大量公共资源投入，似乎更应该“天然”地被视作一种公共产品。与此同时，政府又是公共利益的代表，政府资助专利似乎“天然”应归属于政府所有。这样一种观点，无论是在美国还是苏联的科创体制中都是一度事实上存在的，而两国科创体制的可持续性差异却很大。

（一）苏联专利归属制度：走向以政府为主

专利归属制度方面，苏俄在1919年6月的法令中规定，发明的权利属于发明人，但每一项被政府认为对国家有用的专利都可以被宣布为国家财产[13]。伴随着列宁对“新经济政策”的推动，苏联于1924年颁布了第一部专利法（Soviet Patent Law），主要以德国模式为基础，赋予专利持有人类似于资本主义国家中的独占权利。专利权人可以自由制造和销售其发明，可以许可其他制造商使用专利，也可以自主出售或转让其专利[14]。“新经济政策”时期的专利制度意图很明显，试图利用独占性安排来激励发明创新，进而实现苏联经济恢复和发展。然而，列宁去世后，包括专利制度在内的“新经济政策”没能持续下去。

苏联于1931年颁布了新的专利法，即《发明与技术改进条例》（Law of Inventions and Technical Improvements），规定对于那些不愿支付申请费和不打算在公开市场上出售其的发明的人，可以颁发“发明者证书（author’s certificates）”来代替专利。并在1959年的《关于发现、发明和合理化建议的法规》中明确规定：在医疗、调味和食品原料、治疗疾病的新方法，以及动植物新品种和改良品种这四个领域，发明者只能申请“发明者证书”，而且明确禁止发明者为政府或者公共机构资助的科研成果申请专利，但可以被授予发明者证书，发明者可以凭借发明者证书获得适当的发明使用费[15]。

在1973年的《发明与技术改进条例》修订中，苏联重申禁止公共资金资助的成果申请专利，并进一步缩小了能够申请专利权的发明范围[16]，此外还明确了专利证书强制许可制度，也即如果发明对国家有特别重要意义，而又不能与专利所有人达成提供许可证或转让专利的协议时，国家可强制购买该项专利或允许有关组织使用该项发明[17]。

也就是说，苏联在冷战期间专利权实际上是受限的。不但政府资助专利被完全界定为政府所有，即便是非政府部门独立的发明创造，在一些领域也不能够申请专利。即便能够申请到专利，事实上也并非是独占性权利，苏联政府可以依法强制购买政府未曾资助的专利。也就是说，无论专利是否是在政府资助下产生的，如果发明对国家有特别重要意义，而又不能与专利所有人达成提供许可证或转让专利的协议时，苏联政府可以购买该项专利[18]。有研究认为，苏联政府在冷战时期几乎控制了所有的专利成果及其使用[19]。

如果说非竞争性的专利具有一定的公共资源属性，政府作为公共利益的“天然代表”，如果认为由政府控制专利是有助于增进公共利益的，似乎苏联政府的这种专利制度安排应该是最有利于增进公共福利的。但事实是，虽然苏联专利数量在很长一段时间内持续高于美国（图表10），但苏联经济似乎没有得到这些规模庞大专利的有效支持，最终与苏联科创体制一道出现了问题（图表11）。当然，苏联科创体制与经济的问题原因也是复杂的，专利制度安排不可能是全部的解释，但或是重要的解释原因之一。

图表10：冷战末期美、苏年增专利数量

资料来源: National Science Board，中金研究院

图表11：美苏实际GNP增速（5年移动平均）

资料来源: Kaplan (1969)[20]、Joint Economic Committee (1990)[21]、CEIC，中金研究院

（二）美国政府资助专利归属制度：走向以企业为主

与苏联类似，美国的专利制度也并非一成不变。不过，变化的主要是针对政府资助专利的制度安排。事实上，美国也并非一开始就将政府资助专利主要界定给企业的，而是经过了数十年的争议和实践经验教训的总结后，才以立法形式明确以企业为主确立政府资助专利的所有权。

1、所有权政策或是许可政策

美国宪法规定：国会有权…在一定时间内保障作者和发明者对其著作和发现的独占权利，以促进科学和实用技术的进步[22]。有观点据此主张：任何使这一权利不具有独占性的法律，以及任何不能保证发明者享有这一权利的法律，都不符合美国宪法要求，因此政府不应拥有政府资助专利的所有权，或者以其他的形式进行分享[23]。然而，在美国1787年宪法制定的初期，并不存在政府大规模资助研发的现象，研发活动大多是“企业出资+企业研发”[24]的模式，因此由企业独占专利权，并无不妥。伴随着二战的到来，美国政府以前所未有的大规模资金投入到科研活动中，“政府出资+企业研发”的模式日益广泛，政府资助专利的归属界定问题也随之产生。此时拿着没有政府资助专利问题时期的宪法，去论证企业应该独占政府资助专利的所有权，是一种典型的、不合时宜的教条主义，并没有成为美国主流的政府资助专利确权观点。

1941年，时任美国总统罗斯福设立了美国专利计划委员会（National Patent Planning Commission）。鉴于政府资助专利具有政府和企业的联合生产特点，该委员会并没有完全囿于美国宪法的“发明者独占”条款，而是务实地提出了具有产权共享特点的“许可政策”思路，即对于政府资助专利而言，作为直接发明者的企业继续保留专利权，但政府作为资助方，可以获得免收专利使用费的许可（royalty-free license），以便该发明在必要时能够被用于增进公共利益（例如公共卫生或安全等）。这一企业为主的产权共享思路也体现在《科学：无尽的前沿》中，Vannevar Bush提出建议：不能强制要求将政府资助专利划归为政府所有；而是应当允许企业为政府资助下的发明申请专利，但为了保护公共利益，政府可以保留重新配置这些专利权的权利。

不过，1947年的时任美国司法部长Biddle提出了另一条确权思路，即“所有权政策”。在该政策主张下，政府作为公共部门的代表，是政府资助专利的“默认”拥有者，相关政府机构负责人可以通过紧急豁免的方式，来允许企业拥有政府资助专利；如果企业没有在特定时期内将这些专利进行商业化，则政府有权介入干预[25]。虽然这也是一种兼顾企业与政府权利主张的产权分享思路，但与企业为主的许可政策不同，所有权政策的确权主张是以政府为主的，有助于增强政府的谈判地位。支持该项政策的观点认为，由于资助研发的资金是公共资金，产生的发明理应由公共部门所有，以避免企业对政府资助专利的排他性占有，确保各社会主体对政府资助专利的可获得性[26]。

2、1980年前美国各政府部门自主决定政府资助专利归属

需要说明的是，即便是在美国政府内部，有助于增强政府谈判地位的Biddle报告也并未得到一致认可。此后美国各界关于政府资助专利主要归企业还是归政府的争议持续了几十年，尽管美国国会就此举行了多次听证会，肯尼迪、尼克松等美国总统也试图推动统一专利政策的建立，但在1950-1975年间仍未通过任何具有决定性意义的立法。

图表12：1945-1962美国不同部门的政府资助专利归属政策

图表13：1945-1962美国国防部的政府资助专利归属政策

资料来源: Holman & Watson (1964)[28]，中金研究院

在1980年前，美国各政府部门在决定政府资助专利的归属方面事实上具有相当大的自由裁量权，可自行选择采取“所有权政策”或“许可政策”[29]（图表12）。如果从部门数量上看，大多数美国政府部门选择的是对政府更为有利的所有权政策。例如，美国农业部、美国原子能委员会（AEC）、美国国家航空航天局（NASA）、美国卫生教育和福利部[30]等主要采用“所有权政策”，即政府部门拥有资助研发产生的专利权。

其中，美国原子能委员会采取的是相对严格的“所有权政策”。1946年《原子能法案》的一些关键制定者主张在原子能方面采取“所有权政策”，因为政府承担了将核裂变这一科学现象转化为爆炸力的绝大部分费用，而且核能在战后研发中地位特殊，也应由政府负责该领域的军事开发和商业化。企业只有在某些情况下可以获得专利所有权，例如与原子能无直接关系的设备专利，或者企业原本在该领域占有优势地位。除此之外，所有与原子能直接相关的发明由源于曼哈顿计划的原子能委员会获得所有权[31]。需要说明的是，原子能委员会之所以要采取“所有权政策”并非是要排他性占有相关专利，恰恰相反，原子能委员会拥有专利的目的是为了防止私人部门排他性的占有相关专利，以让更多的社会主体能够使用到新兴的原子能技术[32]。

美国国家航空航天局（NASA）采取了相对缓和的“所有权政策”。由于担心企业独占政府资助专利会获取不合理的超额利润，美国于1958年通过的《美国国家航空航天法案》规定，NASA研发合同采取“所有权政策”，尤其是在发明专利与空间飞行器开发和操作有关的情况下。不过，考虑到政府资助专利具有政府和企业联合创造的属性，同时也规定如果政府部门放弃研发专利所有权符合公共利益，例如企业拥有专利能够更快实现发明专利的产业化等，则允许NASA放弃所有权。实践中，由于担心企业可能因对所有权政策不满意而不接受研发合同，因而NASA对主动放弃所有权的管理相当宽松[33]。

图表14：2019年美国各联邦政府部门研发支出

资料来源: NSF官网，各部门官网，中金研究院

美国国立卫生研究院（NIH）原则上采取“所有权政策”，但通过创设IPAs的方式有限放弃了政府所有权。作为研发支出规模仅次于国防部的政府部门（图表14），美国卫生部历史上一度占到了美国政府对大学科研资助的55%，其中的绝大部分资助资金又是通过卫生部下属的美国国立卫生研究院（NIH）提供的。因此，NIH的政府资助专利政策对于承包商尤其是大学的研发成果转化具有重要影响。而且从NIH资助大学做出初步的发明，到企业在大学发明的基础上进一步开发出可供商业化的药物，这一过程比通常的政府资助专利多了一个环节，或者说在这一过程中实际上是政府、大学、企业三方共同完成了政府资助专利的开发，因而美国卫生部的政府资助专利政策更为复杂，背后的演变逻辑更值得重视。

在二战后至1962年间，是由美国卫生部决定NIH资助发明的归属。当时的做法是，如果美国卫生部决定不寻求专利保护，则将发明向全社会公开；如果决定寻求专利保护，则所有权归政府，大学作为受资助人只能保留使用该发明的非独占许可（non-exclusive license）。这项政策的一个主要例外情况是机构专利协议（Institutional Patent Agreements，IPA），即美国卫生部与大学签订协议，声明放弃对资助发明的所有权，大学则可以申请对发明成果的所有权。在1950年代后期，有18家大学等学术机构与美国卫生部签署了IPA。按照IPA规定，大学可以向制药公司颁发独占许可（exclusive license），以促进发明的商业开发，不过，这需要获得美国卫生部批准。与此同时，当时的药企考虑到对NIH资助下产生的大学发明的再开发成本较低，再加上美国卫生部对于没有获得独占许可下的大学与药企合作事实上持有默许态度。综合权衡后，当时的药企也并不刻意寻求这样一个独占许可，通常是在没有与大学或者NIH签署关于发明专利的任何正式协议的情况下，对NIH资助下的大学发明进行再开发[34]。

这些情况在1962年出现了重大变化，美国于当年10月通过《联邦食品、药品和化妆品法案（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）（修正案）》，要求制药公司证明潜在新药的安全性和有效性。这彻底改变了药物审批过程。该修正案引入了标准的四阶段临床试验流程，该流程至今仍被美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration, FDA）使用。为了证明一种新的化合物的效力，更严格的检测要求意味着制药公司必须大幅增加对于NIH资助大学发明进行再开发的研发支出。再开发成本的显著上升导致很多小型药企不得不减少对NIH资助大学发明的再开发，转而专注于生产和销售其他公司开发的药物[35]。也就是说，这项旨在加强新药开发管理的新规定，是有可能增强大药企在新药开发领域的市场势力的。

因此，虽然该法案于1962年10月才正式签署，但在此前的1959年，美国参议院反垄断和垄断小组委员会主席就已经对《联邦食品、药品和化妆品法案（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）》可能导致大药企市场势力增强的问题举行了听证会[36]。在《美国联邦食品、药品和化妆品法案》通过的当年，也即1962年，NIH也改革了专利政策，要求受NIH资助的大学与未受NIH直接资助的药企，在合作开发NIH资助下产生的大学发明时，药企必须事先签署正式专利协议，声明将大学与药企合作研究的成果专利权转让给政府。相应地，IPA虽没有被正式废除，但美国卫生部也不再签署新的IPA。

应该说，鉴于《美国联邦食品、药品和化妆品法案》提高了大药企的市场势力，这样一个新的专利归属安排，有助于防止大药企利用政府资助专利进一步获取不当超额利润，但也付出了创新放缓的代价。因为在1962年的《美国联邦食品、药品和化妆品法案》下，药企将NIH资助的大学早期研究转化为获批药物，所需要付出的临床试验成本将变得比较昂贵，此时如果药企没有获得专利保护，则仿制药公司可能很快就会推出仿制产品，导致创新药企此前的付出付之东流。因此，药企拒绝接受这样的专利归属安排协议，退出了与大学的合作，并停止对政府资助大学发明化合物的再研发。

有鉴于此，来自美国空军的律师Norman Latker，在1963年担任NIH的专利顾问后，明确提出：直接发明者对发明的话语权越大，则发明就越有可能被利用，应当由发明者保留发明的所有权。虽然在美国卫生部内遭到了一些反对，但Latker依然推动创建新的、更有助于创新的IPA，并建议美国卫生部更多地放弃对政府资助专利的所有权[37]。1965年，美国制药协会主席Austin Smith在美国国会作证说，如果想推动药企与NIH资助的大学合作，需要NIH将政府资助发明的所有权留给受资助的大学，并在必要时批准大学授予制药公司独占许可[38]。

1968年，美国审计总署等发布的研究报告也提出：制药公司在没有独占许可情况下，不愿意参与大学发明的化合物筛选，而是选择复制市场上已有的药物，因为这样成本较低，结果是政府资助大学研发的很多有潜力的化合物被束之高阁[39]。建议美国卫生部按照Latker的观点修改专利政策，推动美国卫生部批准了更多地IPA。1969年，一种标准化的新IPA开始被采用，授予药企独占许可也被明确为有助于增进公共利益的手段，可以促使药企对政府资助下的大学发明进行产业化的再开发。同时，不再要求政府对大学与企业合作的专利拥有所有权，药企只需同意将与受政府资助的大学合作产生的专利转让给大学，而不是政府即可。也就是说，在新的IPA模式下，对于政府、大学、企业三方合作产生的专利，专利权归受政府资助的大学所有，但大学向企业颁发独占许可[40]。

事实上，来自于美国空军的法律顾问持有上述观点并非偶然，企业为主的政府资助专利归属安排也是美国国防部的观点。在将政府资助专利事实上授予企业等承包商方面，美国国防部比美国其他部门都走的更远。作为美国政府部门中最大的研发资助者，美国国防部明确否定了Biddle报告提出的所有权政策思路。正如1967年美国陆军法律顾问办公室（专利）上尉James A. Dobkin所称：不应建议政府资金用于将发明开发到可操作的程度，许多对公众有益的发明并不适合由政府开发，花费公共资金来开发能推向市场的发明是不合理的支出，应由私人企业在发明开发出来后进行生产。将政府参与扩大到生产和销售环节，并要求政府在私人部门占据竞争地位是不受欢迎的[41]。也就是说，虽然美国国防部的研发活动存在较强保密需要，但为了尽可能发挥研发成果的外部性，美国国防部依旧主要采用了“许可政策”[42]，即允许企业保留政府资助专利的所有权，而政府只保留免收专利使用费的许可，以维护公共利益（图表13）。

3、1980年《拜杜法案》正式确立以企业为主的许可政策

如前所述，在美国1980年前的政府资助专利政策中，存在着许可政策与所有权政策的较大争议，美国各政府部门也莫衷一是。但需要指出的是，两派主张在确权标准认识方面并无本质分歧，都是认为应最大化增进公共利益。问题是，关于什么是公共利益，以及究竟将政府资助专利主要界定给政府还是企业，才能够更好的服务公共利益的问题，是存在不同认识的，也是双方的根本分歧所在。

在支持所有权政策的观点看来，将政府资助专利界定给企业，意味着企业可能凭借对政府资助专利的排他性占有，实行垄断性定价，进而侵占消费者剩余，增加公众因为政府资助研发而事实承担的成本。许可政策的支持者则认为，如果将政府资助专利明确界定给政府，则意味着企业能够通过专利出售或产业化而获取的预期收益下降，反过来会导致企业在事前向政府提出更高的研发报价。如果政府不满足这些更高的报价，要么没有企业愿意承担这些研究任务，要么将会出现逆向选择。如果政府接受更高的研发报价，最终也是意味着公众为研发所支付的实际成本上升[43]。

不过，双方更大的争议出现在对收益看法上。在所有权政策的支持者看来，政府资助专利作为一种由公共资金投入产生的成果，“天然”的带有公共属性，如果由某个企业排他性的独占，会导致其他企业无法使用这些专利，不利于最大化的发挥这些研发成果的外部性，会导致社会总产出低于理想水平，由此形成公共利益损失。许可政策的支持者则认为，这种观点只是注意到了研发成果的价值分配问题，却忽视了所有权政策会降低研发成果的总价值含量。因为所有权政策只是给企业提供了一种固定激励，而企业持有专利的许可政策则赋予了企业对专利衍生收益的剩余索取权，能够给予企业更大的研发激励。一旦专利权归政府所有，则意味着企业无法获得专利的衍生回报，这会降低企业在事中进行高质量研发的激励，导致企业可能会将较差的研发人员分配到“所有权政策”下运营的项目中，降低政府资助专利的潜在价值[44]。

不过，所有权政策给公众造成的更大收益损失来自于事后。在前文1968年美国审计总署关于美国卫生部的研究报告中，明确提出美国卫生部1962年确立的所有权政策，造成的一个不良后果就是大量政府资助专利被束之高阁。事实上，总的来看，1980年美国联邦政府持有的约2.8万项专利中，只有不到5%获得了商业许可，而政府允许企业保留发明所有权的少量专利中，也只有25%到30%获得了商业许可[45]。这背后的一个很重要的原因就在于缺乏统一的企业为主的政府资助专利政策，因为专利归属于企业不仅能够激励发明创造，还能够激励已完成的发明实现产业化转化[46]。

图表15：1920-2020年美国专利授权数量

资料来源: United States. Bureau of the Census，U.S. Patent and Trademark Office，Patent Technology Monitoring Team (PTMT)，中金研究院

为了提升政府资助专利转化效率，防止研发成果被束之高阁形成浪费，美国于1980年通过了《拜杜法案》（Bayh-Dole Act），取代了22个不同的联邦机构专利政策[47]，实现了政府资助专利政策的统一。1980年的《拜杜法案》的核心内容是允许小企业等承包商保留联邦政府资助专利的所有权。1983年，美国总统里根以行政命令方式，将该项政策推广至包括大企业在内的所有企业[48]。《拜杜法案》明确将政府资助专利的所有权界定给了企业等承包商，不但促进了企业专利的增长（图表15），而且较大激励了企业在事中研发尤其事后产业化的积极性，提升了政府资助专利被用于促进自由竞争和企业发展的效率[49]。OECD的研究认为，《拜杜法案》是1990年代末促进美国经济在收入、就业和生产力方面显著增长的主要因素[50]。2022年1月，美国战略与国际研究中心发布报告指出：1980年《拜杜法案》颁布以来，为美国带来了超过1.3万亿美元的经济增长，在全国创造了420多万个就业岗位，并为来自美国各地大学的1.1万余家创业公司的成功做出了贡献，对美国创新和经济发展产生了重大而持久的影响[51]。

对于分析美国的科创体制而言，1980年值得重视的不只有《拜杜法案》，还有《史蒂文森-怀德勒技术创新法案》（Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980）[52]。该法案的一个重要目的是增强美国学术界、工业界和联邦政府实验室之间的科学和技术人员交流，以促进私人部门等更好地利用美国联邦政府资助的研发成果。具体而言，以下三个方面的措施尤为值得重视。

①每个联邦实验室应设立研究和技术应用办公室，以向企业等部门提供和传播关于联邦政府拥有或源自联邦政府的产品、工艺和服务的信息。②建立联邦技术利用中心，作为收集、传播和转让关于联邦拥有或独创的、有可能应用于企业等部门的中央信息交换所。③建立产业技术中心，对技术创新和产业创新进行研究支持，包括：产业和高校合作的基础研究和应用研究；协助个人和小企业产生、评估和发展支持产业创新和新的商业企业的技术想法；向产业，特别是小型企业提供技术援助和咨询服务；以及发明、创业和产业创新方面的课程开发、培训和指导。

总之，对于具有政府和企业联合创造属性的政府资助专利而言，1980年的《拜杜法案》明确了以企业为主的确权原则；对于政府拥有的科研资源，同年《史蒂文森-怀德勒技术创新法案》明确要求向企业等非联邦政府部门开放。事实上，美国推动政府资助科研成果向私人部门转化的步伐并未终止在1980年。例如，1986年美国创设了《合作研究与发展协议》（Cooperative Research and Development agreement，简称CRADAs），是推动联邦实验室与私人企业等非联邦结构进行合作的一种机制[53]，相当程度推动了联邦研发实验室开发的技术转让给企业[54]。在这种机制下，美国政府通过政府实验室为企业等部门的研究工作提供知识产权、人员、服务、设施设备及其他资源[55]，并充分利用政府资源支持企业将科研成果转化成有用并可销售的产品[56]。

随之而来的问题是，如果苏联将政府资助专利确权为政府所有，是有助于增进公共利益的话，美国将政府资助专利界定为企业所有，是否存在不利于增进公共利益的国有资产流失问题。如果美国将政府资助专利界定给企业，或者大力推动政府科研资源向非政府部门开放属于国有资产流失的话，为什么美国政府没有被国有资产流失拖垮、美国经济也是越来越强大，而苏联这种看似公共部门占据着绝大多数公共资源的国家，最后却出现比较严重的经济问题。

（一）政府资助专利界定给企业有助于在长期增进政府和公共利益

所谓公共利益应该是社会各部门利益综合。也就是说，因为政府是公共部门，政府资助专利是具有非竞争性的公共资源，进而认为政府资助专利应归政府所有才有利于增进公共利益的观点是值得商榷的，应该看政府资助专利的归属，是否能够增进包括政府、个人、企业在内的社会各个部门的整体利益。与此同时，政府作为公共部门，增进政府利益的最主要目的即是增进公共利益。

本文认为，将政府资助专利界定给企业，甚至把政府掌握的大量科研资源向企业开放，如果这些政府资助专利能够转化为生产力进步与经济增长，不只意味着公共利益增加，也意味着以税基为代表的政府利益上升。反之，如果将政府资助专利界定给政府，甚至将政府没有资助过的专利也事实上界定给政府，这样的专利安排既降低社会各界的研发创新积极性，也降低了政府专利转为生产力进步和经济增长的效率，不只意味着公共利益会受到损失，也不利于政府税基的持续扩大。

也就是说，对于政府资助专利这种公共资源的产权界定，不应该只静态的看公共资源在政府和非政府部门之间的一次性分配。这是因为专利不只具有非竞争性，更是一种研发密集型产品，具有较强的正外部性。因此，需要着重从动态的角度看专利归属，是否有助于避免将专利束之高阁，是否有助于科研成果外部性的发挥，是否能够有效促进研发成果转化为生产力进步和经济增长。

如果可以实现这种有效转化，将政府资助专利界定给企业，有助于在长期增进政府利益和公共利益，是动态可持续的，例如美国科研模式。如果将政府资助专利界定给政府，导致大量专利束之高阁、无法有效转化为经济增长动能，公共资源资助的科研成果无法充分发挥其正外部性，整个科创体制也难以为续，例如苏联科研模式。本文认为问题是，为什么将政府资助专利主要界定给政府，或导致科研成果无法有效转化为生产力进步与经济增长。

（二）政府资助专利有效转化的关键在于推动消费品等非公共品生产

如前所述，如何最大化发挥政府资助下的科研成果的外部性，让政府资助的科研成果有效转化为生产力进步和经济增长，是衡量政府资助科研成果是否促进了公共利益的关键。以美国为例，无论是在冷战时期还是冷战后的和平时期，美国国防部对研发的资助规模稳居在美国政府各部门之首，因此政府资助专利等研发成果的转化问题，在美国很大程度上体现为军事研发成果的转化。例如，二战时期的曼哈顿工程最终造就了半导体产业，冷战时期的DARPA资助的一些研发成果最终转化为现代社会必不可少的互联网。

图表16：iRobot的美国政府订单、合同和分包合同占总收入的比重

资料来源: iRobot Annual Report，中金研究院

图表17：iRobot家用机器人收入及国际销售占总收入的比重

资料来源: iRobot Annual Report，中金研究院

在冷战后，尤其是近些年，这样一种方式依旧在美国政府资助科研成果的转化方面发挥着重要作用。例如，作为高端制造的代表，美国机器人公司iRobot早期发展过程中一度近半收入来自于军方所代表的美国政府。来自于美国军方的采购使iRobot成长成为具有实力的机器人市场领导者[57]（图表16、图表17），并于2002年正式开启家用机器人市场。当时，iRobot所推出扫地机器人旗舰款Roomba[58]，正是由其为美国空军设计的军用机器人Fetch演化而来的[59]。更值得注意的是，2001年iRobot在DARPA的资助下完成了一项名为弹性轮结构的发明专利（Resilient wheel structure），这一专利虽然是美国军方资助下完成的，却被归为iRobot所有，并为后来iRobot的131项发明所引用，例如2014年的机器人真空清洗系统等[60]。

也就是说，由于iRobot拥有在美国政府资助下所产生军用机器人的发明专利，为其消费品等非公共品的研发提供了坚实的技术基础，这也是美国科创体制能够做到比较有效转化的关键。在这个案例中，由政府资助形成的技术和专利转化而来的还有消费品等非公共品，尤其是在近十余年iRobot规模不但壮大后，家用机器人营收越发重要。也就是说，政府资助下产生的专利等科研成果，最终在生产力转化和经济增长方面主要体现为消费品等非公共品生产，这究竟是iRobot的独特特点，还是一个普遍规律？

事实上，私人消费在GDP构成中占据主导地位不只是和平时期的普遍规律（图表18），即便是在战争时期，消费品等非公共品生产依旧占据了工业产出的大多数。以二战时期的美国为例，军用物资占工业总产量的比重虽然由1939年的2%大幅上升至1943年的40%，但大部分的产出还是以非军用物资的形式出现。一战到二战期间的苏联也印证了这一点，期间苏联持续遭受着内外部战争威胁，“不得不”将更多资源用于非个人消费的领域，即便如此，苏联用于个人消费的支出依旧占到了国民生产总值的51%或52%[61]。

图表18：2019年G20私人消费占GDP比重

资料来源: CEIC，中金研究院

也就是说，即便是第二次世界大战冲击下，社会财富的主要体现依旧是消费品等非公共品。或者说，如果没有消费品等非公共品的大量生产就难以谈得上社会财富的较大丰富，也就无法为基础研究等科学研究提供可持续的支出保障。政府资助产生的科研成果与消费品等非公共品的生产相互促进的方式，对于美国彻底走出大萧条发挥了重要作用，而苏联科创体制却没有体现出可持续的强大生命力。主要的差别在于，美、苏两国在消费品等非公共品生产中出现了较大差异。苏联的计划经济体制意味着，在消费品等非公共品生产中依旧是政府主导。而所谓消费品等非公共品，是指用于满足以单个自然人形式存在的普通民众需求的产品。在交易中实现资源有效配置的基础在于双方谈判地位是平等的[62]，在消费品等非公共品的生产中，消费者是分散的个人，供给者则是具有公权力的政府，两者之间的谈判地位高度不平等意味着供给者难以有效响应消费者的需求释放，这会较大抑制第二波乘数效应的大小。

也就是说，在消费品等非公共品市场的交易中，政府和企业虽然都可以作为供给者，但相对而言，没有公权力的企业与消费者处于较为平等的交易地位上，这意味着由企业作为供给者可以更有效地响应消费者的需求，发挥乘数效应的作用。与此同时，消费品等非公共品是社会财富的最主要构成，提高消费品等非公共品生产效率是社会生产力进步的最主要体现。因此，企业在消费品等非公共品市场占据着绝对主导地位，是政府资助研发成果有效转化为生产力，最大限度的发挥创新成果外部性的关键所在。

（三）科研举国体制的生命力在于双核驱动

上述逻辑，也适用于理解为什么美、苏科创体制的关键差别在于试验开发。美、苏科研支出结构对比表明，并不是对基础研究等科学研究越重视越能够在冷战中胜出，因为美国作为冷战的另一方，绝大部分研发支出投向了试验开发，而非基础研究等科学研究。不过，为什么苏联在冷战绝大多数时间里试验开发占比会如此之低，这显然是冷战这个时代背景本身解释不了的。从两国人力资本构成角度看，冷战期间，美国和苏联虽然在自然科学方面获得学位的人数相当，但苏联获得工程学位的人数远高于美国（图表19、图表20），而试验开发正具有高度工程化特点。从人力和财力投入相匹配的角度看，似乎苏联应该有远高于美国的试验开发才合理。

图表19：美、苏获得自然科学学位人数

资料来源: National Science Board，中金研究院

图表20：美、苏获得工程学位人数

资料来源: National Science Board，中金研究院

这个谜题的背后，一个可能的解释在于苏联政府对理论研究的干预明显少于试验开发，导致科研人员更有意愿从事科学研究而非试验开发工作。而苏联政府之所以对试验开发进行更大力度的干预，可能是因为相比于理论研究而言，试验开发所需要的花费更大[63]。应该说，在政府主导了基础研究、应用研究和试验开发等各个研发环节的苏联体制下，为了节约资金，政府对花费更大的领域进行更多的干预是合理的。不过，将美、苏如此悬殊的试验开发占比仅仅解释为由于试验开发花费更大，所以需要更多干预，进而导致科研人员更多的去从事了科学研究，可能掩盖了更深层次的问题。

如前所述，试验开发是科研成果转化为生产力的关键一环，而生产力发展的最主要体现是消费品等非公共品产出的大量增加。也就是说，试验开发应主要是满足消费品等非公共品的生产需要。如果用来满足消费品等非公共品生产需要的试验开发是由政府主导的，则意味着其技术的供给侧是政府，需求侧是个人。而供给之所以会有效响应需求，需要建立在供求双方比较平等的谈判地位上。政府作为消费品等非公共品技术的供给者，与个人作为其需求者之间，明显不在同一个谈判地位上。也就是说，政府主导试验开发环节，意味着消费品等非公共品技术供求双方谈判地位高度不对等，供给方没有动力为其开发投入足够资源。

因此，将苏联试验开发占比过低的原因理解成是因为试验开发的花费远高于科学研究可能只是表象，根本原因或许在于政府主导的试验开发环节，在消费品等非公共品技术供求双方地位高度不对等的情况下，缺乏足够动力为其开发投入资源，这大大阻碍了基础研究、应用研究等科学研究成果转化为生产力进步，导致苏联强大的数学、物理等基础研究实力并没有转化为社会财富的较大丰富与经济增长，意味着苏联的科创体制是缺乏可持续的融资机制的。本文认为根本问题在于如何将政府资助的研发转化为消费品等非公共品的大量增长。到了冷战即将结束时，苏联似乎终于意识到了这个问题[64]，开始推动国家研发体系的转型，与此同时，苏联1990年的试验开发占比也终于提升到了接近于美国的水平（图表9），比起1977年大幅提高了一倍。

综上，从研发构成来看，美、苏的主要差别不在于基础研究，而在于美国研发支出是以试验开发为主，而非像苏联那样以基础研究等“学术氛围”强烈的科学研究为主。如图表21所示，无论是在美、苏激烈对抗的冷战时期，还是冷战后的和平时期，试验开发均占据了美国研发支出的60%以上。而且，从美国试验开发资金的来源和使用结构来看，企业均占据绝对的主导地位（图表22、图表23）。如果做一个反事实假设，即将试验开发中来自于企业的资金剔除掉，来计算试验开发占总研发支出的比重[65]，美国2019年仅有20%，甚至低于苏联1970年代末27%的水平。

也就是说，苏联之所以试验开发比重较低，在一定程度上是因为政府主导的试验开发缺乏足够激励为满足分散的消费者需求进行研发投入。而在美国的科创体制下，试验开发环节由企业主导，与消费者处于较为平等的谈判地位，有足够的激励来响应消费者的需求，围绕着消费者需求来积极从事试验开发活动，进而将基础研究等科学研究的成果通过产业化的方式转化为生产力进步。由此形成的经济增长意味着税基的上升，能够为政府资助基础研究等科学研究工作提供可持续的融资保障。

图表21：美国研发支出构成（上图）及资金来源结构（下图）

资料来源: NSF，中金研究院

图表22：美国研发支出中试验开发资金来源

资料来源: NSF，中金研究院

图表23：美国研发支出中试验开发资金使用

资料来源: NSF，中金研究院

总之，如果将举国体制定义为动员国家一切可以动员的力量来可持续地实现特定目标的话，只有同时调动了政府与企业的力量，实现了行政主导的科学研究与市场主导的试验开发良性互动，能够将政府资助科研成果通过企业试验开发的方式，转化为生产力进步与经济增长，或是真正具有生命力的举国体制，例如冷战时期美国的科创体制。与苏联单纯依靠行政力量驱动的单核模式不同，美国举国体制最大的特点在于双核驱动，即政府主导的科学研究与市场主导的试验开发形成互动，比苏联的单核驱动模式更有利于调动全部的社会资源和积极性。其中，科学研究尤其是基础研究，外部性较强、直接的商业价值有限，企业投入意愿高度不足，需要由政府持续投入；试验开发是科学研究外部性落地的重要渠道，也是科研成果转化为生产力的关键一环，由企业作为试验开发主体，可以确保消费品等非公共品技术的供求双方处在相对平等位置，提高科研成果向消费品等非公共品技术的转化效率，以促进消费品等非公共品生产力进步。

而消费品等非公共品增长又是经济增长的最主要体现，也就是说只有较大丰富消费品等非公共品的生产，政府可用的税基才会有充分增长，进而为政府筹措更多资源投入到下一轮科学研究提供足够的物质保障；持续的科学研究成果产出，反过来不断拓展着试验开发的可能性边界，通过企业的逐利动机转化为生产力地不断进步。这种政府主导的科学研究与企业主导的试验开发互相促进的双核驱动模式，解决了苏联单核驱动举国体制的不可持续问题。

当然，这并不是说在双核驱动的举国体制下，企业完全不做基础研究。事实上，无论是在疫情前的2019年，还是在冷战时期的1953年，来自于企业的资金均占到美国基础研究的30+%[66]。只是说由于基础研究的外部性较强、短期的商业利益有限，仅靠企业投入是不足的；正如并不是试验开发不需要政府投入，而是说仅靠政府投入会导致试验开发投入不足一样，事实上即便到了2019年，来自于美国政府的资金依旧占到了试验开发的12%。因此，对于双核驱动模式下的转化机制而言，基础研究等科研成果向试验开发的转化固然是一个重要体现，但如果基础研究是企业做的，那企业有足够的积极性将这些基础研究成果进行自发的产业化；同样的道理，即便是政府做了试验开发，试验开发成果的外部性能否落地为消费品等非公共品生产力的进步依旧是需要探讨的问题。

总之，在双核驱动的科创举国体制下，虽然政府、企业都出现在了基础研究、应用研究和试验开发等三个环节，但外部性较强的基础研究等科学研究由政府主导，能够直接转化为生产力的试验开发则由企业主导。在这样一个转化机制下，政府对于基础研究等科学研究的资助，就不再是一种单纯的成本开支，而是可以通过企业的试验开发转化成真实的生产力进步，能够通过促进经济增长来为科学研究的持续投入提供资源保障。不过，这里的转化机制有两层相关但又有些不同的含义：一个是基础研究等科学研究的成果向试验开发的转化；另一个是政府资助下的研发成果如何转化为企业的消费品等非公共品生产力。对于双核驱动科创体制的可持续性而言，后者更为重要。

如前所述，双核驱动科创体制的有效性取决于转化机制，而转化机制是否有效取决于转化主体是否与消费者处于较为平等的谈判地位上。因此，以企业为主要试验开发主体的美国科创体制，在转化效率上要远高于以政府为试验开发主体的苏联。这主要是因为企业并不具备公权力赋予的谈判优势，与政府相比，企业处于和个人消费者更为平等的谈判地位上。但如果企业处于垄断地位，则意味着企业的谈判地位要优于个人，拥有了不靠创新而获取超额利润的市场势力，这会降低转化机制的效率。对于企业垄断的担忧确实也是主张将专利等政府资助科研成果界定给政府的理由之一。

图表24：1995-2020年标普500行业龙头公司变迁

资料来源：Bloomberg，中金研究院

对此，本文的看法主要有三个。①由于“创新悖论”的存在，由创新获得的垄断势力具有高度内在不稳定性，企业的垄断地位在中长期内可持续性较差[67]（图表24）；②创新成果会通过研究人员、学术论文、相关产品、知识产权等渠道由原创企业广泛扩散到社会中去，这是科创正外部性的重要体现，也意味着企业完全排他性的占有科研成果是不现实的，也正因为允许创新型企业的垄断超额收益，一定程度上有助于实现创新正外部性内部化，进而激励创新[68]；③更重要的是，垄断赋予的市场势力会受到政府干预的约束，但公权力赋予的优势谈判地位却难以被市场竞争撼动。以美国为例，这种政府干预主要体现为《拜杜法案》授予的介入权，以及反垄断干预。

（一）科研成果通过多种渠道自发扩散，有助于抑制企业的垄断势力

美国半导体产业的发展是政府资助研发成果产业化的典范，贝尔实验室在这一过程的早期发挥了关键作用。成立于1925年1月的贝尔实验室，在二战之前的1939年，研发经费中只有1%用于政府项目。战争期间贝尔实验室获得了4200万美元的美国政府科研资助，研发经费中用于政府项目的比例也一度上升至1943年的83%[69]。即便在二战后的1949-1958年，贝尔实验室半导体研究预算的25%仍由美国军方资助[70]。

贝尔实验室在美国陆军的支持下进行晶体管研发[71]。贝尔实验室物理学家John Bardeen和Walter bradan于1947年12月，发明了点接触晶体管（point-contact transistor）。1948年1月，贝尔实验室的William Shockley基于Russell Ohl在1940年发现的p-n结，提出结型晶体管（The Junction Transistor）构想[72]。1948年6月，贝尔实验室作为申请人（Applicant）、William Shockley作为发明人（Inventor）提出结型晶体管专利申请，1951年9月专利获准[73]。

在半导体产业刚开始发展时，贝尔实验室受益于长期历史积淀，拥有几乎覆盖整个领域的基本设计和工艺专利，但这并不意味着贝尔实验室就能够完全垄断半导体产业，一个重要的科研成果扩散渠道即是科研人员流动。以结型晶体管研发为例，化学家Gordon Kidd Teal自1930年开始就在贝尔实验室工作，并完善了高纯度单晶锗和硅的生长工艺，参与了结型晶体管的研发[74]。1952年，Teal回到家乡美国德克萨斯州，被德州仪器聘为研究部门的主管，制造出第一个硅晶体管，使当时还是小公司的德州仪器成为公众注意的焦点[75]。

1956年，结型晶体管的发明人Shockley搬到美国圣何塞地区，建立了Shockley Semiconductor Laboratory，作为贝克曼仪器公司（Beckman Instruments）的一个部门。然而，获得诺贝尔物理学奖的Shockley，在离开贝尔实验室之后，并没有取得像Teal那样的成功。Shockley实验室的八名主要员工成立了仙童半导体公司（Fairchild Semiconductor），许多Shockley实验室的员工也跟随加入[76]。最终，仙童半导体公司发明了集成电路[77]，在之后的十年成长为半导体行业最重要和最具创新的公司之一，奠定了硅谷的技术和文化基础，并进一步分离出数十家新的高科技公司，包括超威半导体 (AMD) 和英特尔等[78]。

（二）反垄断干预有助于抑制企业的市场势力，促进科研成果的扩散

前面有关贝尔实验室化学家Teal的案例，说明了科研人员流动是科研成果自发扩散的重要渠道。而在Teal加盟德州仪器的1952年初，德州仪器即以2.5万美元的价格购买了贝尔实验室的晶体管专利许可，之后开始生产和销售晶体管[79]，美国军方也是德州仪器初期的重要客户。而且正是在购买的贝尔实验室专利后，德州仪器在1954年设计并制造了美国第一台晶体管收音机[80]。

也就是说，贝尔实验室向德州仪器出售半导体专利的后果，不但直接缔造了自己在政府业务中的竞争对手，这个对手甚至在非军用市场中领先了自己一步。更值得注意的是，这并非是因为贝尔实验室错误的选择了交易方。事实上，在1952年获得贝尔实验室晶体管专利许可的不只有德州仪器，而是有26家美国和美国之外的公司以公开和标准化的方式获得了贝尔实验室专利，其中有美国的IBM、通用电气、雷神、德州仪器等，也有Tokyo Tsushin Kogyo等美国之外的公司[81]。这些公司后来成为AT&T在半导体领域的竞争对手，但付出的专利费用却只有2.5万美元。

关于贝尔实验室要向自己的潜在竞争对手以较低价格出售半导体专利的原因，有观点认为，这是因为半导体产业化进程异常复杂，仅靠一家公司难以完成，因此AT&T主动选择公开出售专利[82]，让更多的企业加入进来，共同推动半导体产业化研发。本文认为这种实质上高度利他的观点可能有些偏理想化了，更可能的原因是来自于反垄断压力。

AT&T作为当时美国工业界的绝对巨头，早在1949年就被美国政府提出过反垄断诉讼，美国政府认为AT&T公司违反了1890年的《谢尔曼法》，明确提出了拆分AT&T的计划[83]。晶体管专利作为政府资助下的研发成果，无论贝尔实验室寻求独占该专利，还是试图寻求对晶体管部件或专利许可收取高价费用[84]，都难免引发人们对AT&T市场势力的进一步关注。为此，贝尔实验室在1952年开始通过标准化的非歧视性许可合同向其他公司发放晶体管技术许可，以2.5万美元的低价向其他企业转让专利[85]。也就是说，反垄断干预有效抑制了潜在垄断研发机构的市场势力，促进了科研成果的扩散。

（三）《拜杜法案》授与政府对政府资助专利的介入权

对于具有市场势力的垄断企业而言，其对科研成果转化效率的伤害主要有两个渠道：一个是进行“扼杀式持有”，也即将可能对自己现有业务构成挑战的专利束之高阁；二是对于科研成果转化而来的产品定价过高，以过度减少产量的方式收取过度的垄断收益。这两种方式无疑都会降低转化效率。尤其是政府资助专利具有政府与企业联合创造的属性，更有必要防范这些有损公共利益的转化无效情形。

因此《拜杜法案》在原则上将专利权界定给企业的同时，依然保留了政府的介入权利，并明确规定了可以行使“介入权”的四种情形：①企业没有，或未在合理时间内将政府资助科研成果进行产业化。例如在1997年，CellPro公司以约翰霍普金斯大学及其许可证持有人行动太慢、无法实现该技术的商业化为由，于1997年要求美国国立卫生研究院（NIH）介入约翰霍普金斯大学在政府资助下产生的干细胞分离专利；②企业未能合理满足健康或安全需要，例如在2004年，美国医学生协会等四个机构[86]，以担忧Abbott公司的抗艾滋病药物Norvir价格过高对公众健康产生不利影响为由，要求NIH介入Norvir专利；③企业未能合理满足美国联邦政府法规规定的公共使用要求；④违反该法案第204条的相关要求。

需要指出的是，虽然《拜杜法案》为了防止企业对政府资助专利进行“扼杀式持有”或者谋取过高的垄断收益而设置了“介入权”，也有社会各界因为种种理由要求政府行使介入权，但美国政府部门却几乎从未真正实施过介入权。例如，在回应CellPro公司1997年的行使介入权要求时，NIH指出：约翰霍普金斯大学及其许可持有人的临床试验等足以开发该发明，能够满足健康和安全需求，并明确表示NIH不希望干预市场，因为可能会阻碍创新发展[87]。类似地，NIH在回应2004年有关介入Norvir专利的呼吁时提出：Norvir在全球范围内的可用性和使用表明其已经实现了政府资助专利的实际应用，Norvir成本在此前十年没有变化，并明确表示“介入权”并不是控制药品价格的适当手段[88]。

总之，“介入权”虽然理论上有助于震慑企业滥用对政府资助专利的排他性占有、从事不利于提高转化效率行为的动机，但可能破坏企业对政府资助专利归属企业这个根本制度安排的信心，进而不利于提高转化效率。

综上所述，构建新型举国体制虽然需要加大基础研究的力度，但新型举国体制的生命力可能并不仅在于基础研究的力度，也在于转化机制，即基础研究等科学研究向试验开发转化、政府资助科研成果向消费品等非公共品生产力转化的效率。由于基础研究的正外部性在各研发环节中最强，因而适合由政府主导；消费品等非公共品是经济产出的主要构成部分，消费品等非公共品技术也是试验开发的主要方向，由不存在公权力背书的企业作为消费品等非公共品生产及其相关技术开发的主力，有助于提升试验开发和消费品等非公共品生产的效率。总之，基于美、苏研发结构比较的美国举国体制的研究表明，科创体制的生命力或许在于良性的双核互动，实现政府主导的基础研究等科学研究，向企业主导的试验开发的有效转化（图表25）。详细阐述如下。

图表25：双核驱动的科创举国体制

资料来源: 中金研究院

1、科创举国体制需要格外重视发挥企业的作用。当前情况下，虽然中国在高科技领域存在受限问题，但矛盾的焦点不再是“两弹一星”时代作为公共品存在的技术，而是当前在消费品等非公共品领域运用广泛的芯片技术。如前所述，作为公共品，前者的需求方是政府，供给方也是政府，供求双方在平等的谈判地位上；但对于后者而言，需求方是普通民众，如果供给方是具有超市场力量的政府机构，则消费品等非公共品技术供求双方不对等的谈判地位，意味着难以有效提升政府资助研发成果向消费品等非公共品技术的转化效率。

更重要的是，现代社会早已经超越了二战那种消费品等非公共品技术相对落后的阶段，而是很多相关技术已经开始领先[89]。可以说，如何加速政府资助研发成果向消费品等非公共品技术的转化效率，不只对解决当前产业领域的受限问题有重要意义，也对未来的公共品的开发大有裨益。因此，党的十九届四中全会在提出构建新型举国体制时，既强调“加大基础研究投入”，也强调“建立以企业为主体、市场为导向”[90]。党的二十大报告在论述“健全新型举国体制”时强调，“优化配置创新资源，优化…科技领军企业定位和布局…加强科技基础能力建设”等[91]。

2、提高转化效率，需要重视发挥企业的作用，提升民企承担政府资助科研项目的比例。如前所述，对于政府资助科研成果向消费品等非公共品技术和产品的有效转化而言，具有政府与企业联合生产属性的政府资助专利的归属问题发挥着关键作用。改革开放之初，中国也是认为政府资助科研成果理应由政府持有，不应该交由非政府部门排他性占有。例如，1984年国家科委发布《关于科学技术研究成果管理的规定（试行）》第七条规定：科技成果是国家的重要财富，全国各有关单位都可利用它所需要的科技成果…绝不允许封锁和垄断[92]。2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第二十条则明确：利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得[93]”。这样一个归属安排在2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第三十二条中也得到了确认，该修正案也明确规定：项目承担者可以依法自行投资实施转化、向他人转让、联合他人共同实施转化、许可他人使用或者作价投资等[94]。

应该说这是关于提高政府资助科研成果转化效率的重大制度进步，但自2007年确立了项目承担者所有的原则以来，中国政府资助科研成果在实践中的转化效率有进一步提高的空间[95]。从前述双核驱动科创体制的逻辑看，在消费品等非公共品技术开发和生产领域，供求双方处在相对更平等的谈判地位上，是实现更有效转化的重要前提条件。因此本文认为，在新型举国体制的构建中，为提高转化效率，可能需要进一步提高对民营科研力量的重视程度，尤其是需要提升民营企业承担政府资助科研项目的比例。

本文参考：2022年11月30日中金研究院已发布的《基于美、苏比较的美国科创举国体制研究》，作者信息为：

谢    超 SAC 执业证书编号：S0080520100001

李彤玥 SAC 执业证书编号：S0080122030014