原发改委发展规划司司长:从加入WTO到加入CPTPP—中国产业政策的未来

智库荐读|从加入WTO到加入CPTPP:中国产业政策的未来

在加入WTO的二十年中,中国经济实现了更大的开放,取得了全面快速的发展,也成为经济全球化的主要动力。在当前国际经贸体系正在艰难重构的背景下,申请加入CPTPP可能比加入WTO更复杂、更艰难,但障碍并非不可逾越,需要用更大的政治勇气和战略魄力加以推动,以更专业精细的谈判策略和政策制度改革加以落实,值得有关各方为之付出持续努力。

 

文|徐林

 

2001年11月11日,中国加入世界贸易组织(WTO)议定书在多哈正式签署,这标志着结束了中国历经15年从“复关”到“入世”的漫长谈判,正式加入了世界贸易组织。

今年是中国加入世界贸易组织20周年,是值得纪念的一年。中国加入世界贸易组织对中国的改革开放和经济发展,对世界日益深化的经济全球化来说都是大事件。对中国来说,加入世界贸易组织使中国的贸易环境大大改善,在更大范围获得了基于规则保护、更稳定的贸易最惠国待遇,出口产品面临更低的关税障碍和非关税壁垒,围绕贸易争端的解决有了基于多边规则的可预见性。也由于世贸规则的约束,通过修改大量国内法律法规,我国国内涉及经济和市场管制的制度和规则变得更加公开透明并符合国际惯例,营商环境得到相当程度的改善并日益国际化。

为了履行中国的对外承诺,中国政府做了大量工作,实施了大量改革开放的实质性举措,所有承诺全部履行完毕。中国清理了2300多部法律法规和部门规章,使中国的市场准入条件更加透明和规范,更具可预见性。通过人大、国务院各部门修订325件,废止830件,范围涉及货物贸易、服务贸易、知识产权、投资等各个方面;地方政府协同采取行动,共清理出9万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施,并分别进行了修改和废止处理。应该说,这是中国政府为了与国际规则对标进行的涉及面最广的一次制度改革与修订。

中国按照承诺逐步削减进口关税,平均关税总水平从2001年的15.3%下降到目前的9%左右,其中农产品平均关税从18.8%降低到15%左右,工业品平均关税从14.7%降低到7.5%左右。除农产品按谈判结果实施关税配额制度外,进口配额等非关税壁垒也相应取消。在服务贸易领域,特别是金融、电信、分销、运输等重要部门,中国服务业的开放水平已接近发达国家,各部门制定、修订了外资市场准入相关法律法规,取消了一些部门对外商企业的歧视性待遇以及股比、数量、地域、资质等方面的限制,不少已经超出了当时的开放承诺。

加入世界贸易组织后,中国的对外贸易获得了大发展,货物进出口总额从2002年的6208亿美元,增加到了2020年的44670亿美元,年均增长11.6%,累计形成的货物贸易顺差达到5.16万亿美元,其中来自美国和欧洲的贸易顺差累计分别达到3.61万亿美元和1.86万亿美元。即便算上服务贸易,中国货物和服务贸易累计形成的贸易顺差也达到了3.85万亿美元。中国的投资环境也大大改善,吸引了大量外国直接投资进入中国,中国的产业体系也由于营商环境的改善以及与国际规则和惯例的接轨越来越深地融入国际产业链,成为国际制造体系的重要组成部分,中国也因此成为全球最大、门类最齐全的制造业大国,制造业增加值名列全球第一。2002—2020年,我国累计利用外国直接投资超过了1.4万亿美元,外商投资企业的产业分布和企业结构更加多样化,外商独资企业数量持续上升。金融领域的市场准入也更加开放,外资控股的金融机构数量和领域都在增加。外资通过在中国的商业存在、技术引进、技术转让、技术培训、技术研发等不同方式,为中国的产业升级和技术进步做出了积极贡献。根据公开的官方统计资料计算,外资企业以占2%左右的市场主体数,贡献了10%左右的就业,40%左右的进出口,16%左右的税收。国际贸易和投资规模特别是出口规模的扩张,拓展了中国经济自身生产要素和国内市场决定的生产可能性边界,累计使3亿左右的农村富余劳动力得以转移到城市地区的制造业,特别是劳动密集型出口加工业就业。如此大规模的生产要素从劳动生产率更低的农业部门配置到生产率高出几倍的非农产业,不仅大大提高了国家整体的劳动力要素配置效率,也提高了中国经济的增长速度和整体竞争力。大量贫困农民通过跨地区、跨产业转移就业在解决温饱问题的基础上摆脱了贫困,通过参与工业化和城市化进程,提高了自身的就业技能和综合素质,对中国社会的现代化也产生了积极作用和深远影响。所以,无论从哪个视角分析,加入世界贸易组织对中国经济社会发展和产业技术进步的积极效应和财富效应都是全面、显著而深刻的。

2021年初,当年共同参与谈判工作的同事们通过微信群聚集在一起,觉得有必要将各自参与的谈判经历和体会写出来,或许对历史和未来都会有点用处。我当时的谈判搭档,中国商务部原副部长,现任WTO副总干事张向晨先生在赴日内瓦就任前专门电话我,希望我能认真写一篇文章记录当年的谈判点滴,也把个人的专业体会表达出来,给感兴趣的读者和政策制定者带来一些面向未来的启发和思考。向晨的话说得非常真切,他说,如果今年不写出来,再过10年到30周年时,有的人可能就不在了,有的人想写也写不动了,或者记不住了。这些话对我触动很大,我坚信自己30周年时还能活还能写,但觉得早一点写出一些作为当事人的点滴故事和思考,或许对未来是有意义的。

01

因产业政策参与中国加入世界贸易组织谈判

1989年夏天,我从南开大学经济研究所毕业后进入国家计划委员会长期规划司预测调研处任主任科员,主要工作是经济预测和调研。1992年,因长期规划司和产业政策司合并为长期规划和产业政策司,我调入发展战略和生产力布局处工作,后来又调入产业结构处任副处长。产业结构处是原产业政策司的核心处,刘鹤、杨伟民都分别担任过这个处的处长。结构处的主要工作职能就是分析和研判产业结构变动趋势,研究制定中国的国家产业政策。在时任主管副司长刘鹤的领导下,我参与了20世纪90年代国家产业政策纲要、汽车产业政策、建筑产业政策,以及为应对亚洲金融危机出台的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》等产业政策的讨论、编制和实施。我原本是学数学专业的,后来读了数量经济学专业研究生,主要长于经济模型分析,并无公共政策制定的专业背景和实践经验,跟着领导们参与并共同讨论一些政策和战略话题,对我来说是一个难得的产业政策学习、思考、实践和反思的机会,至今受益匪浅。

作为一个发展中国家,中国产业政策的实践起源于新中国成立后的工业化进程,政府采用中央计划经济手段加速推进工业化。比如,中国的第一个五年计划本质上就是一个以156个工业项目为重点的工业化计划,这实际上是不以产业政策为名的产业政策。政府通过中央计划的资源调动能力,将资源优先配置于计划确定的重点工业项目,这不仅包括资金和土地供给,还包括大学的专业设置和大学毕业生的分配,国家计划项目所需生产和生活资料的配给,甚至还包括配套的专用交通线路的建设。今天我们说的举国体制,是那个年代国家实施重点产业发展或重点项目建设的主要政策机制和手段,算得上名副其实的举国体制。

如果按照更广义的产业政策定义,即政府通过自身掌握的资源配置权影响并改变基于市场资源配置的产业发展路径和模式,中国以工业化为目标的产业政策至少可以追溯到清朝洋务运动前后,那时候清政府不仅有官办的特定产业,甚至还有对私人和外国投资于特定产业的激励政策。但中国真正以产业政策为名开始制定并实施产业政策,是在20世纪80年代中后期。这主要是基于国务院发展研究中心团队对日本产业政策制度的研究、借鉴和建议,他们的研究成果和建议得到了当时国家最高领导人的批示和首肯,认为产业政策是对传统计划模式的一种更市场化的替代。为了贯彻落实领导批示,1988年,原国家计委成立了专门的产业政策司,负责产业政策的制定和实施工作。在时任司长周才裕的领导下,产业政策司研究编制了1989年3月发布的我国第一部以产业政策为名的产业政策《国务院关于当前产业政策要点的决定》。

我在国家计委接触到的第一个产业政策实际案例是1991年参加由副主任芮杏文(曾任上海市委书记)牵头领导的关于若干产业领域重复建设、产能过剩的调研。我参与铝型材小组的调研,专门到广东省佛山市南海大沥镇调研。铝型材加工行业的进入投资门槛和技术门槛都不高,当时很多民营小厂买几台注塑机就可以进行铝型材加工,这些小企业经营灵活,具有明显的成本优势。原有的国有企业设备虽然更好,但因内部机制等原因,结果产能反而得不到发挥,处于亏损状态,因而对南海的民营铝型材加工企业有颇多抱怨,认为它们破坏了市场秩序,产品质量达不到标准。如何看待民营企业进入导致的产能过剩,当时在调研组内部就有不同看法。一种看法是要强化对产能的计划管理,防止民营企业盲目进入导致重复建设和产能过剩,破坏市场秩序;另一种看法认为,在市场经济形成过程中,有一定程度的重复建设和过剩产能是促进市场竞争和产业技术进步的基本条件,不可能通过政府的计划管理做到产能供求完全平衡。让我印象深刻的是,芮杏文副主任作为一名资深的部级领导,在总结讨论时认为,不能因为部分产业放开民营经济的市场准入后存在一定程度的产能过剩,就要对产能实施计划管理,一定程度的产能过剩对促进行业内竞争是有好处的,政府和市场都应该有一定的容忍度。作为从计划经济年代过来的高级领导,芮主任在当时就能有这样的看法真是令人敬佩。最终,国家计委给出的调研结论是整体产能过剩的状况并不严重,引入民营企业促进行业竞争有利于提高产业技术水平和竞争能力,政府需要产业信息披露和投资引导,强化技术标准管理,确保产品质量达标和市场的同质竞争。铝型材加工行业最终的发展结果是,在佛山南海的大沥镇,形成了我国最大的铝型材加工基地,也形成了亚洲规模最大、水平最高的民营铝材加工厂。

进入90年代,特别是经过1989—1991年的“三年治理整顿”和邓小平“南方谈话”后,中国发展和改革进入了新一轮增长周期。为了适应这一趋势,国家计委在编制完成并开始实施国家“八五”计划的同时,开始研究制定面向90年代的新的国家产业政策。1994年上报国务院,最终出台了《90年代国家产业政策纲要》(以下简称纲要)。纲要在深入分析国内需求结构和产业结构变动趋势的基础上,第一次提出了国民经济支柱产业的概念,将汽车、建筑等明确为我国经济的支柱产业,并针对支柱产业的发展,制定了专门的《汽车产业政策》、《建筑产业政策》和《水利产业政策》。特别是汽车产业政策的出台,引起了各方面的广泛关注,这不仅是因为针对我国汽车开始逐步进入家庭的趋势,第一次明确将汽车工业作为国民经济的支柱产业,还因为汽车产业政策在产业组织结构、产业准入、规模经济、合资企业国产化等方面提出的政策举措,引起了国内外媒体、产业界和政府的广泛关注。为了迎接汽车进入家庭时代的到来,《建筑产业政策》还前瞻性地规定城市大型公共建筑和住宅小区,都要规划、设计、建设地下停车场。这些产业政策的出台恰逢中国正在努力进行加入世界贸易组织的谈判,由于美国汽车制造企业的格外关注,美国谈判代表率先提出了讨论中国产业政策的要求。

1995年春,当时的外经贸部国际司易小准处长和张向晨副处长(后分别担任商务部副部长和WTO副总干事)找到我,希望了解我国产业政策的制定情况,并告诉我美方在我国加入世界贸易组织谈判中提出了对我国产业政策的关切。不久后,美国贸易谈判代表办公室(USTR)副代表德沃斯基女士通过外经贸部提出要和我见面,了解中国新颁布的产业政策。考虑到对方是一位美国联邦政府的副部级官员,我请示当时的规划司司长蓝世良,希望他出面牵头会见美方的德沃斯基副代表,我陪同会见。但不知道出于什么原因,蓝司长坚持先由我来会见。最后,我带着处里的一位刚从人民大学毕业的年轻公务员,会见了德沃斯基副代表,回答了她针对中国新出台的产业政策,特别是汽车产业政策提出的问题,并围绕中国产业政策的实施机制和主要政策手段等进行了讨论。从讨论情况看,美方关注汽车产业政策的部分政策手段可能对汽车贸易产生的扭曲性影响,特别是美国汽车进入中国市场,美国汽车企业在中国投资受到的不利影响。此后,因为产业政策问题成为中国加入世界贸易组织谈判的一个议题,我开始作为国家计委的派出成员,正式加入中国入世谈判。1995年6月—1996年7月,我受汉弗莱奖学金资助,赴位于美国首都华盛顿的美利坚大学国际关系学院做了一年研究生访问学习,回国后继续代表国家计委参与相关谈判。

02

关于产业政策谈判的主要议题和关注点

从整个谈判议题看,最难的谈判话题并不是产业政策和补贴议题,而是市场准入的相关话题。这包括降低工业制成品关税、取消非关税壁垒、农产品关税和关税配额、信息技术产品零关税(ITA)、服务业市场准入(涉及金融、各类专业服务、批发零售等)。这是因为围绕这些话题的出价(一般被认为是让步或妥协),国内相关部门会存在不同意见,外经贸部在新一轮谈判前协调统一谈判出价和立场都具有较大难度。有时代表团在日内瓦驻地5号(外交部驻日内瓦招待所简称),还不得不为一些出价议题进行内部争吵,立场很难统一。我特别能够理解牵头部门外经贸部特别是谈判代表团负责人龙永图先生的不易,对内对外都需要“打架”以协调谈判立场。在谈判特别胶着且难以取得实质性进展的那段时间,我能感觉出他的焦虑和无奈。有一次晚饭后在日内瓦湖边散步时我问龙部长,我说总书记和总理对中国加入世界贸易组织到底是什么态度?我问这个问题是因为我觉得没有最高领导的政治支持,代表团内部成员和部门之间还存在不同意见,仅靠技术层面对内对外的讨价还价,中国加入世界贸易组织这样的大事件是难以取得实质性进展的。龙部长似乎也没有把握给我一个十分具体的说法,我记得他只是说江总书记喜欢看英文书,他觉得喜欢看英文书的人一般都比较开放,应该会支持中国加入世界贸易组织。后来的事实证明,江泽民总书记和朱镕基总理都对中国加入世界贸易组织谈判给予了强有力的政治支持,在谈判最后阶段都亲自投入时间和精力参与了重大谈判议题的拍板,这是中国最终能够顺利结束谈判的坚强支撑。

相比市场准入的讨价还价,围绕产业政策的磋商并不算特别困难。经过几次磋商,中国产业政策手段主要有三类:一是关税和非关税措施,主要功能是保护国内产业;二是与贸易有关的投资措施,比如针对外资企业的国产化率(local content)要求,也包括针对国内投资项目的国产比例要求;三是针对特定产业或企业的专项补贴,包括直接财政资助、税收优惠、贷款贴息、价格支持等。前两类议题都有专门的谈判小组负责,但没有专门的工业补贴谈判小组。可能是出于对我的信任,龙永图团长最终决定由我来专门负责工业补贴的谈判。按照当时在代表团内部的分工,补贴领域的谈判主要由张向晨和我负责,他负责农业补贴谈判,我负责工业补贴谈判。

世界贸易组织补贴和反补贴协议对补贴是有明确定义和分类的,对政府补贴有明确的定义,即政府或任何政府机构提供的财政资助即被认定为补贴,主要包括以下几个方面:一是政府涉及的直接资金转移(如赠与、贷款、投股),潜在的资金或债务直接转移(如贷款担保);二是本应征收的政府收入被豁免或不予征收(如税收优惠和抵免);三是政府提供不属于一般基础设施的商品或服务,或购买商品;四是政府向基金机构支付款项,或委托或指导私人行使上述列举的一种或多种通常是赋予政府的职权,以及与通常由政府从事的行为没有实质差别的行为;五是政府对企业的收入支持或价格支持。除此之外,协议还定义了专项补贴(professional subsidy)、禁止性补贴(forbidden subsidy)、可诉性补贴(actionable subsidy)、不可诉补贴(non actionable subsidy),以及在何种条件下因补贴导致纠纷,可以通过何种方式解决纠纷或采取反补贴措施。

简单地说,世界贸易组织补贴和反补贴协议禁止成员实施以扩大出口、进口替代为特定业绩目标的补贴,这类补贴属于禁止性补贴;协议把针对特定产业或特定产业主体的政府补贴定义为专项补贴,这类补贴虽然不是禁止性补贴,但由于可能对别国特定产业造成损害,是一种可诉性补贴,在特定情况下会导致争端并面临反补贴措施。除此之外,协议将政府对特定产业主体的直接或非直接研发补贴,在一定条件范围内,视同为不可诉补贴。中国的总体谈判立场是,如果中国作为发展中国家加入世界贸易组织,在允许的过渡期结束后,中国将遵守世界贸易组织反补贴协议的各项规定。

有了上述基本立场,关于工业补贴的谈判不是如何讨价还价,主要任务是梳理国内存在的各类补贴措施并履行通知义务,在此基础上向谈判对象解释各类补贴的含义和范围,解释能力和解释的说服力是关键。为了完成补贴谈判任务,我花了不少时间读懂世界贸易组织的反补贴协议的各项规定,并研究相关国家涉及产业补贴的主要做法,在充分理解的基础上查找梳理我国针对不同工业领域的主要补贴措施并通知世界贸易组织成员。在我接手这项工作时,我们提供给世界贸易组织成员的补贴通知(notification of industrial subsidies)只有4页纸。在谈判时美方代表认为,欧盟成员国提供的补贴通知累计有1000多页,美国提供的补贴通知也有80多页,而中国作为一个非市场经济国家,只提供4页纸的补贴内容肯定是有隐瞒的,完全不具备说服力。在谈判中,美方通过华裔雇员从中国各类官方媒体找到了不少补贴“证据”,并以此作为谈判素材,证明中方没有对国内的工业补贴项目提供足够的通知,这曾经让我十分被动。经过梳理和归纳,我和外经贸部国际司的胡盈之,共同努力提供了一份40多页的工业补贴通知。这些资料散见于中国国内涉及财政税收的各类统计和年报资料中,主要包括针对特定地区和产业的税收优惠政策、国有企业的亏损补贴、预算内研发支出等,大多数是可诉性专项补贴。美方对数据的要求不仅涉及补贴的年度数据总额,还要求落实在不同的产业部门,以便于他们分析中国政府对不同产业的补贴强度。不过,与外方围绕补贴进行的谈判,主要还不是像市场准入谈判那样的讨价还价,更多是解释政府提供各类产业补贴的背景、补贴逻辑、补贴规模、主要做法、未来如何改变等,有时候像是在进行学术探讨而不是在谈判。

与补贴谈判相关的一个话题是国有企业问题。在补贴谈判中,美方代表提出了中国工业部门的国有企业问题。他们认为,中国国有企业本身属于政府出资成立的公司,是政府对企业的资本金或股权支持,符合世界贸易组织补贴和反补贴协议对补贴的定义。此外,他们还认为,中国国有企业相对于民营企业和外资企业而言,利用国有企业具备的政府信用支持,可以从银行享受更低的贷款利率,相当于政府补贴,而且构成了对竞争对手的不合理优势,会导致市场的贸易扭曲。针对外方提出的问题,我根据当时国内国有企业改革的思路和进展,在谈判中进行了如下解释和争辩:一是中国正在对国有部门进行改制,很多地方政府所属的国有企业已经改制为民营企业或混合所有制企业,国有经济还会进一步实施“有进有退”的战略性布局调整,国有经济将逐步收缩在事关国计民生的少数关键领域,特别是提供公共服务和产品的领域,而不是量大面广的竞争性领域;二是中国国有企业从事进口贸易的比重并不大,中国的出口主要是由民营企业和外资企业完成的,国有企业完成的出口占比不到20%,因此中国国有企业对外国同类产业的直接竞争并不显著;三是国有企业虽然相对于国内民营企业能享受更低的贷款利率,但比境外企业在境外的贷款利率还是要高不少,并没有构成对外国企业直接的财务成本竞争优势。这类解释在当时似乎能得到外方相当程度的理解和接受。

另一个谈判话题是中国作为发展中国家可以享受的过渡期问题。在谈判中,我们坚持中国应该作为一个发展中国家,享有全面履行协议的过渡期安排,但美方似乎对此并不认同。记得有一次在与美方代表讨论这个问题时,美方牵头谈判的官员是曾经负责与日本进行汽车贸易谈判的商务部官员,他当时反驳我关于中国是一个发展中国家的观点时说,虽然中国用人均GDP衡量是一个低收入发展中国家,但是在讨论贸易问题时不能完全只看这一个指标,中国的特殊性在于,世界上没有哪个发展中国家有中国这样庞大的制造业体系和制成品出口规模,中国对全球贸易体系的影响是别的规模更小、收入更低的发展中国家难以做到的,所以不能简单地对中国适用针对一般发展中国家的过渡期安排。我当然不能同意他的观点,但他的观点也从一个侧面反映了美国对中国作为发展中国家特殊性的一种看法。

实事求是地说,当时的工业补贴问题并没有成为中国加入世界贸易组织谈判的实质性障碍,我们的谈判对手特别是美国并没有过多纠缠这个话题。我个人认为主要有以下几个原因:一是当时中国各级政府的财力还不足以为国内产业发展提供过多的或者显著的专项补贴,很多政府补贴在当时主要用于国有企业下岗职工的安置,而不是真正用于扶持特定产业的发展,不同行业补贴规模占销售收入的比重也达不到补贴和反补贴协议规定的“显著”标准;二是很多在经济特区、各类开发区实施的税收优惠政策,受惠主体不少是外商直接投资企业;三是中国在西方国家掌握核心技术的高附加值产业方面尚不具备供给能力,或者有供给但还不足以构成竞争挑战;四是美国等西方国家希望将中国纳入多边贸易体系,以规范中国的贸易行为,并没有真正把补贴问题作为阻碍中国加入世界贸易组织的障碍性话题;五是他们更在意的是中国加入世界贸易组织后会按照承诺尽快实现向市场经济体制转轨,遵守补贴和反补贴协议的各项规定,完全取消禁止性补贴,透明实施可诉性补贴和不可诉补贴;六是从国际政治的角度看,西方国家在政治意愿上普遍希望尽快将中国纳入国际多边贸易体系,无意为中国设置太多的谈判障碍。

总体来看,西方国家特别是美国对中国加入世界贸易组织的政治立场和态度对谈判进程起着至关重要的作用。我第一次接触的USTR副代表德沃斯基女士,在我们会见后不久就离开USTR到日内瓦WTO总部工作,多年后一次偶然的机会我了解到,她是因为个人立场上不赞成支持中国加入世界贸易组织而被白宫调离了这个岗位。这说明当时的克林顿政府在政治立场上是支持中国加入世界贸易组织的。在实际谈判过程中,日本作为中国的重要贸易伙伴并在中国有较多合资企业的国家,支持中国加入世界贸易组织的态度也十分鲜明,我们在谈判间隙私下与日本谈判官员接触时,日方成员甚至还会给我们介绍一些日本人如何在谈判中对付美国人的“经验”。与欧盟谈判官员的接触和交流也很融洽,虽然在正式谈判时会因为具体议题争论和讨价还价,但在结束谈判后的交谈中非常友好,我和欧盟的谈判对手在休息时甚至还一起讨论过布莱尔当选英国首相后的英国政治新气象和新面貌,以及在欧盟总部英语和法语的主导性问题,因为毕竟在与欧盟谈判时,工作语言是英语而不是法语。这些谈判工作中的点滴虽多是小事,但能够从一个侧面说明当时围绕中国加入世界贸易组织谈判的国际政治氛围是比较轻松友好的,这有利于加强谈判官员彼此间的信任和营造好的谈判氛围。

2000年底,围绕工业补贴的谈判和磋商基本结束,我方提供的补贴通知也基本得到认可。由于我在国家计委规划司的主要工作转入了中国第十个五年计划的编制,作为规划起草组核心成员,司领导要求我尽快回归“主业”,如非必要,就不要再参加谈判工作了。虽然我挺想继续参加谈判以更好地了解谈判进程和感兴趣的重要议题,但我还是以自己的主业为重,结束了在谈判代表团的工作,专心投入国家“十五”计划的编制。不过最终我也没有真正从头到尾完成“十五”计划的编制起草工作,2001年1月,受李光耀奖学金资助,我离职一年赴新加坡国立大学李光耀公共政策学院和哈佛大学肯尼迪政府学院攻读公共管理硕士学位。恰恰是在读书期间,中国结束了谈判,正式加入世界贸易组织。当年,肯尼迪政府学院还十分应景地专门围绕中国加入世界贸易组织举办了一场国际研讨会,会议由著名的杰弗里·萨克斯教授主持,我认识的朋友方星海、马骏等中国学者和专家都参加了这次会议。这次会议反响热烈,充分说明中国加入世界贸易组织这一事件的国际影响力。令我记忆深刻的是会上的一段小插曲,一位在哈佛念书的印度学生也参加了会议,他向萨克斯教授提了一个问题,希望他回答印度大概什么时候能够追赶上中国。萨克斯教授迟疑了一会儿后回答:我认为印度的人口总数很快就会追上中国。这个回答引起了会场的哄堂大笑,让我觉得有点意外,让那位印度学生满脸通红,很是尴尬。说实在的,我当时并不喜欢这样的回答,觉得如果教授的回答是个玩笑,这个玩笑也有点过头了。

2002年,我结束学业回到国家计委规划司工作。商务部易小准与我联系,说是和龙永图副部长商量过,希望邀请我加入商务部新成立的世界贸易组织司,负责政策审议工作。这是一份很专业的工作,需要对国内不同部门的政策机制有足够多的了解,同时还要熟悉世界贸易组织规则,在必要时有能力说服国内的相关政策部门改进政策机制,并对外进行有专业和有说服力的解释。我当时觉得换一个工作领域未尝不可,也感觉自己在国家计委这么多年的历练,有能力胜任这一新岗位的工作,就同意了易小准的邀请。不久后商务部正式给我委人事司发来商调函。由于当时的发改委主要领导、分管领导,以及我所在司司长都不同意,我的调离企图未能成行。2006年下半年,陈德铭副主任从国家发改委调任商务部部长后,还专门打过一次电话给我,告诉我商务部的事业也很有干头,并希望我找时间去他办公室聊聊。我理解陈部长电话的含义,但考虑到马凯主任刚提拔我担任发改委财政金融司司长,就没好意思过去找陈部长。后来一次和德铭部长聚会时他告诉我,是易小准副部长等建议他把我调过去,他后来也觉得不好意思挖马凯主任的墙脚,此事就此作罢。从此我与世界贸易组织谈判的工作关联就完全结束了。尽管如此,我对世界贸易组织框架下这一领域重要议题的谈判进展却一直保持着敏感和关注,一则是因为对中国经济发展和改革开放有影响,二则是国际规则的变化也会影响中国政府的政策模式和行为手段。

03

中国参与并完善国际贸易体制的未来议题

中国加入世界贸易组织20年来的发展不仅改变了中国,也在相当程度上改变了世界。在这个过程中,中国与世界的关系、中国与西方的关系、中国与邻国及地区的关系,特别是中国与美国的关系,也相应发生了改变。这些关系的改变毫无疑问对多边贸易体制、区域自由贸易体制与双边自由贸易和投资体制,以及经济全球化进程,都在带来新的影响和挑战。各有关国家都存在一个相互适应变化的过程,并需要重新思考未来的发展道路和体制重建。特别是在新冠疫情后百年未有之大变局的复杂背景下,如何构建国与国之间稳定有序的经济贸易关系,依然是影响国与国之间政治关系的经济基础或“压舱石”,也是构建人类命运共同体无法回避的话题和挑战,有不少问题值得我们深入思考并明确思路和举措。

1.如何积极参与并完善全球多边自由贸易体制

作为乌拉圭回合谈判的成果,世界贸易组织取代关贸总协定,成为规范全球贸易活动的多边贸易体制,这一体制的核心是谋求基于自由市场经济体制的全球自由贸易和公平竞争。国与国之间通过广泛贸易获得好处的经济学理论基础,经历了从亚当·斯密的基于绝对优势的专业化分工和贸易,到大卫·李嘉图的基于比较优势的分工和贸易理论的演变,各国都可以通过基于市场的自由贸易获得基于生产并出口自身具有比较优势的产品的经济福利。这一多边体制为维护全球自由贸易制定了基本规则、争端解决机制和监督机制,是二战结束后美国主导的国际秩序的支柱之一。但随着全球化的不断深入,贸易规模不断扩大和贸易不平衡格局的演变,这一体制的规则性缺陷和效率低下的弊端也日益显现,对其进行改革完善的呼声日益高涨。多哈回合谈判试图对这一体制进行改革和完善,但由于不同成员间分歧较大,任何具有分歧的议题都很难获得成员“协商一致”的赞成,虽然谈判了20多年,至今未取得任何议题的实质性进展。由于多哈回合谈判迟迟不能在一些议题上取得一致,区域性自由贸易协定越来越成为一些国家解决问题的替代性选择,产生了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等区域自贸协定等,这些协定不仅覆盖的区域范围不同,涉及的自由贸易领域和标准也有所不同。

从过去几年的变化看,除了原有改革议题的一致性立场外,还有几个关键因素也可能左右未来世界贸易组织改革多边谈判是否能取得积极进展。一是美国对世界贸易组织未来作用的态度,因为在特朗普执政期间,已经基本上甩开世界贸易组织机制,对美国不满的贸易伙伴单独采取提高关税等惩罚行动,并倾向于单独和这些有争端的贸易伙伴通过谈判达成双边协议,表现出对WTO机制的失望和不满。美国上届政府时期国会曾经对WTO改革问题举行过听证会,主要立场和观点包括:WTO改革的第一要务是改革上诉机构,美国在WTO和上诉机构方面总体上得大于失,美国应致力于改革而非摧毁WTO和上诉机构,应由国会而不是美国贸易代表办公室主导美国对WTO的立场和政策,现行破而不立的政策,浪费美国实力,丧失各国信心,不符合美国利益,美国应以上诉机构改革促WTO全面改革。但新一届拜登政府如何修正特朗普路线目前尚不明朗,但大致会延续上届政府对WTO改革的主要立场,并强调贸易政策要以美国工人阶级和中产阶级为中心,让美国工人阶级和中产阶级从国际贸易中更多受益,并更多关注一些发展中国家获得的不公平特殊待遇问题。二是以美国为首的西方国家不会简单满足于WTO原有规则基础上的自由贸易,可能会更在意修改某些现行规则,或增加某些新规则,提高在劳动者权益、环境保护标准(可能涉及碳排放)、知识产权保护、产业补贴、数据安全等方面更高标准的公平竞争基础上的自由贸易。这些立场从几年前G20(二十国集团)德国峰会宣言中采用公平贸易而不是自由贸易的提法中就已现端倪。最近G7(七国集团)关于WTO改革的宣言,进一步强调了所谓团结民主国家维护自由贸易、关注非市场经济做法对市场的扭曲、强制性技术转让要求等针对中国的议题,具有更多的意识形态和价值观色彩。三是考虑到不少条款的修改或增加具有针对中国的意图,中国政府能在多大程度上接受并做出针对性调整也有相当大的不确定性。四是中国也会提出涉及自身贸易利益和公平贸易的规则修改诉求,比如针对中国的高技术出口限制、市场经济地位问题以及替代国标准问题等。五是发展中国家能在多大程度上形成同一立场,毕竟主要发展中国家之间在贸易关系方面也存在利益差异和同质竞争关系,一些发展中国家可能并不见得会认同中国的所有立场。西方国家能够认同的特殊性待遇,可能只会提供给那些最不发达或低收入国家群体,中国已经不属于这个群体,甚至几年后可能就进入世界银行标准的高收入国家行列,不太可能享受到这一特殊待遇的好处。上述这些不同的议题和因素,在未来的讨论过程中都具有相当的政治经济复杂性,尽管围绕这些议题要达成一致非常困难,但考虑到多边贸易体制的重要性,中国需要有系统的分析、策略和立场,在一些特殊议题上可以考虑在多边一致性和诸边一致性方面做出选择,以便更好地参与、改进、维护更加合理有效的多边自由贸易体制。

2.如何重塑与美国的正常经贸关系

毫无疑问,美国是中国最重要的经济、技术和贸易伙伴,也应该是共同应对全球性挑战的合作伙伴,这不仅是因为两国经济体量巨大,两国间贸易额巨大,中国的贸易顺差主要来自美国,还因为美国是中国主要的高技术来源国,中美两国各自的产业链和技术链相互依赖,并对全球产业链的稳定具有一定影响。正因为如此,中美两国的企业界总体上都希望两国政府能够克服障碍,采取措施稳定两国之间的正常经贸关系。中美过去围绕贸易不平衡问题、知识产权保护问题、反补贴反倾销、汇率操控等问题发生过多次争端和纠纷,但最终都能通过谈判和增加从美国进口等方式予以化解。特朗普政府在对华贸易方面采取了不同于以往的处理方式,开启并升级了全面的关税战,对中国的高技术行业实施了范围日益扩大的技术封锁和关键零部件、设备封锁,从过去传统的与军事用途相关的领域扩大到了民用领域。加之新冠疫情的冲击和蔓延,美国政府采取了在人权、香港、台湾、新疆、病毒溯源、南海等议题上日益敌对的对华政策,中美双边关系正面临改革开放后前所未有的挑战。拜登政府上台后,虽然在双边关系上开展了多次接触,表达了在不同领域与中国开展竞争、合作、对抗的基本立场,但其政策框架并没有完全修正特朗普时期的做法,比较明确的是继续把中国作为战略竞争对手,甚至在南海和台湾问题上更多采取了边缘性博弈手段来挑战中国的核心利益底线,但又明确不希望两国间日益激烈的竞争演变为冲突或新冷战,并希望中美双方能共同加以管控,避免失控。

总的来看,由于政治对经济贸易的干预日益加深,中美经贸关系的好坏依然会受到中美整体外交关系好坏的困扰,这涉及两国在意识形态、政治制度、地缘政治、宗教人权等方面的立场差异,具有相当的复杂性。但从两国经济关系看,美国目前更多担忧的是中国日益增强的产业技术竞争力,以及对美国产业产生的竞争冲击,担心自己诸多领域的技术领先地位会被中国逐渐取代,保持对中国的技术领先已成为他们的首要目标。美国把中国科技和产业升级的成功归结为中国政府实施了日益强化的产业和科技政策支持,得益于中国政府持续强化的进口替代补贴支持。恰恰是出于上述主观理解和部分实证支持,美国政府一方面公开指责中国的产业政策模式,另一方面正在对中国采取日益严格且广泛的高技术产品出口封锁,并试图联合其西方发达国家盟友,共同实施对中国的技术封锁,甚至不惜实施与中国的产业链和技术链脱钩,以阻碍中国产业技术进步和产业升级的步伐,以此保持美国自身的技术领先和竞争优势。从美国和部分西方国家近年来的具体做法看,虽然中国对美国和西方国家的实质性态度和立场并没有发生大的变化,但他们对中国的态度的确发生了很大变化,他们的策略似乎在有意妖魔化中国或抹黑中国执政党和政府,渲染中国对西方世界和国际秩序的挑战,以便在采取敌对中国的政策时获得更有利的国内政治环境。因此,中美政治和经贸关系在政治上已经成为双方政界十分敏感的政治话题,在这种政治环境下处理好中美两国的经贸关系和纠纷,毫无疑问会比过去困难复杂得多。

从美国国内政治对华态度演进趋势和国际环境变化趋势看,美国不太可能满足于通过谈判获取中国通过增加从美国的进口缩小中美贸易顺差的结果,而会以所谓市场经济标准的结构性改革、公平竞争基础上的自由贸易等为由,逼迫中国政府在国有企业、产业政策、政府补贴、劳工权利、气候环境、知识产权保护等领域做出进一步改革并减少市场和贸易扭曲的承诺,强化对双边协议实施的监督。美国智库最近也加大了对中国不同行业产业政策和政府补贴对市场和贸易扭曲的实证性学术研究,并提出了针对中国的所谓“创新重商主义”的新概念,对中国的创新驱动政策进行重商主义归类,并认定中国带有重商主义色彩的创新政策会阻碍全球创新,需要发达国家携手共同应对。这类研究可能会为未来中美贸易谈判涉及的结构性改革议题提供学术支撑或讨价还价的“炮弹”。作为应对,中国智库也需要深化对美国或其他西方国家类似政策的系统研究,在知己知彼的基础上提出我们自己能够主导的谈判议题。因为在贸易投资自由化和公平竞争方面,美国和西方国家政府的做法并非无懈可击,他们在技术创新、军事采购、产业补贴等方面,也有许多各自不同的做法和模式,值得我们认真研究和对待。从公平对等角度看,我们需要在谈判中促使美国和其他西方国家放弃对中国长期实施且范围日益扩大的技术出口限制,如果美国不放弃高技术出口限制,中国就有权实施这些领域的进口替代政策,这本身就是一种对等的竞争博弈。从大的贸易平衡角度看,我们不仅要看中美之间的货物贸易,还要看服务贸易,并从货物贸易、服务贸易的大视角,以及如何更好服务国内消费升级、产业升级、低碳转型,分析判断有利于我国的综合性双边贸易投资框架和相关谈判议题,寻求更综合的双边利益平衡。特别值得研究的是,如何在气候变化合作方面,立足于碳中和目标的实现,推动中美之间在绿色低碳领域技术、产品、服务的贸易自由化和投资便利化,消除跨境交易的任何不合理障碍。

3.如何推进中国的自由贸易区战略

尽管全球不少国家出现了反全球化趋势和贸易保护的民粹浪潮,但专业性主导力量依然相信并坚持自由贸易制度,只是更多强调在公平竞争上的自由贸易体制和投资便利化体制,越来越多地推崇所谓高标准自由贸易体系建设。中国加入世界贸易组织后,通过全球化经营实实在在地享受了自由贸易体制的好处,国家对外开放的方向和目标没有改变也没有必要改变。中国过去的对外开放路径总体上经历了从选择性对外开放、全方位对外开放,到国家“十四五”规划纲要提出的高水平对外开放的演变进程,并开始实施自由贸易区战略,在国内多地进行了自由贸易区试点,在海南全岛实施封闭式管理的自由贸易港制度。这些做法总体上表明了中国政府坚持扩大开放的基本立场和姿态,也就是说不管国际环境如何变化,中国对外开放的大门只会越开越大。但如何更好地适应新的国内外环境变化,更有效地推进中国的自由贸易区战略,还需要进一步厘清思路并有步骤地加以实施。

首先,要看到国内现有自贸区试点示范的局限性。从上海开始的自由贸易区试点示范已经推广到全国多个地区,并扩展到海南自贸港建设。但从试点示范的主要内容看,自贸区试点示范更多体现的是国内自主扩大开放的一种试验,主要体现在货物贸易、服务贸易的市场准入,贸易和投资方面进一步便利化,以及营商环境的国际化改善上,并不涉及与有关国家和地区的双边或区域性的共同关税减让、市场准入扩大以及需要共同遵守的贸易投资和市场竞争规则。这一试点在某种程度上已经成为各省区市极力争取的一种区域政策或区域开放政策,对未来在国家层面构建多边、区域和双边多层次自由贸易协议,很难起到实质性的试验和示范作用。如果要真正让自贸区试点具有推进国家自由贸易战略的试验和示范意义,就必须充实自贸区改革的试点内容,在货物和服务贸易自由化、资本项下货币自由兑换、区内区外市场的便利性对接、政府管理和政策机制与国际规则接轨等多方面开展试验,这样才具备检验是否能在全国推广的实际意义,对推进国家的自由贸易区战略才具有试验试点的参考价值。

其次,要有清晰的多边、区域、双边自由贸易体系的构建策略,形成相互支撑和补充的自由贸易制度安排。总体上看,中国需要努力维护并积极参与改进WTO多边自由贸易和投资体系,因为一个稳定的多边自由贸易和投资制度,对中国这样的国家利益分布日益广泛的全球性大国来说是一个稳定有利的制度保障,维护海外经济利益的成本也是最低的。考虑到维护并改进WTO体系的日益复杂性,中国需要系统梳理好谈判议题,区分不同议题准备我们的谈判立场,特别是对那些主要针对中国的议题,要前瞻性地做好研究,哪些议题我们可以让步,哪些不能让步。对市场经济标准、替代国标准、出口管制、国家安全、环保和劳工标准等影响自由贸易和公平竞争的话题,也要有我们自己的理论研究支撑和话语引导权。针对美国拉帮结派构建立场联盟的做法,中国也要针对不同国家的立场差异和共同点,构建我们自己参与多边贸易体系改革完善的统一战线,多寻求与不同国家的利益共同点,在此基础上推进WTO多边自由贸易体制的改进和巩固。

在此基础上,中国还需要加大区域性和双边自由贸易协定构建的力度。目前,我国已经与26个国家和地区签署了19个自由贸易协定,覆盖的进出口贸易接近40%,但还没有与美国、欧洲等大的贸易伙伴签署自由贸易协定。最近我国政府正式提交了加入CPTPP的申请,表明了我们愿意按照高标准自由贸易的要求签署新的自由贸易协定,这是一个非常积极而明确的表态,意味着中国愿意为遵守高标准自由贸易协定明确的规则,考虑国内的相关制度改革。这一主动释放的开放和改革信号,不仅对化解外部矛盾具有重要意义,对推动内部市场化改革,也具有对标性引领意义。当然,围绕加入CPTPP的谈判绝不会一帆风顺,会比当年加入WTO的谈判更难,因为这个区域性自由贸易组织已经带有地缘政治色彩,美国、英国虽然不是成员国,但其影响不可小觑,一定会通过其盟友日本和澳大利亚等,给中国加入该协定的谈判设置种种障碍。

从中国的立场看,在对待加入高标准自由贸易协定的态度和策略上,我们要有更清晰的新战略思考。不要以为一定要等中国的主要产业都足够强大了才能加入高标准自由贸易协定,实际上中国越强大,别人对我们的要求会越苛刻,门槛甚至可能会更高,这是因为成员国会更担心中国加入导致的竞争压力和挑战。以中国产业和企业过去20年市场开放后表现出来的竞争力和韧性,只要不受制于内部政治辩论的争议,我们完全有条件做出更开放的市场化改革承诺,谋求尽早与更多国家和地区签署更高标准的自由贸易协定,为中国企业的全球化布局和经营创造一个更好的基于制度保障的国际环境。

4.如何推进中国自身的结构性改革

要更好地融入全球自由贸易体系,推进高水平对外开放,中国需要在制度改革方面按照高标准自由贸易体系的要求推进相应的结构性改革。也就是说,未来的高水平对外开放,不仅仅是对外国产品、服务和技术的市场准入扩大开放,更多会涉及国内制度改革,是一个制度型开放问题。以CPTPP为例,这一协定不仅在市场准入方面涉及货物贸易、服务贸易和投资领域,实现了高水平的贸易自由化和宽领域、深层次的服务和投资市场开放,在贸易规则领域,也提出了比WTO以及其他自由贸易协定更严格的纪律要求和新规则,包括电子商务、政府采购、竞争、国有企业、劳工、环境、监管一致性、透明度与反腐败等领域。如果没有国内相应的结构性改革,是难以达到标准并被成员国接纳的。这些结构性改革的实施作为谈判结果或许会被某些人认为是迎合国际规则的一种倒逼效应,心理上或许并不舒适,但其实这是符合中国共产党十八届三中全会提出的社会主义市场经济改革方向的,应该作为一种主动的改革开放行为加以实施,更重要的是这对实现中国的高质量发展将是十分有益的。

从现行高标准自由贸易体制的门槛看,有几个与自由贸易体制有关的改革话题可能是难以避免的。

(1)政府和国有企业的资源配置

中国的体制特征决定了政府掌握的资源是十分广泛而庞大的。从生产要素看,城镇建设用地一般由政府从农民手里征用,再由集体农用地变性转换成国有建设用地,而各级政府每年的用地指标实行的是计划额度分配体制,土地资源基本掌握在政府手里,其配置方向也基本由政府左右。从资本要素看,中国的储蓄率虽然有所下降,仍然高达40%以上,但这些储蓄资源大部分掌握在国有控股的银行和保险等金融机构手中,其金融资产占比为70%左右。这些金融机构虽然名义上是商业机构,有自身资产配置的商业化标准,但因为其国有性质及其主要高管的任命方式,依然容易被认为是由政府控制的机构,其资产配置方向要听从政府的指令,并执行国家的产业政策。从技术要素看,中国的研发投入总额虽然已经排名世界第二,达到2.44万亿元,占GDP比重达到2.4%,但政府占比只有不到25%,依然低于美国等部分发达国家的政府投入强度,政府对技术资源的配置虽然有战略方向上的调控和引导,但总体并不显著,且中国政府鼓励政府资助研发项目成果的商业化应用。中国人力资源配置除了在体制内高层和少数核心机密领域还存在人力流动的限制外,已经基本市场化。中国的这一资源配置体制与完全市场化体制的主要差异在于政府有能力对鼓励或支持的部分产业领域,提供条件更优厚的土地供应、资金供应和研发支持,这容易被认为导致不公平竞争和市场扭曲。解决这一问题的出路,对中国来说不可能是私有化土地所有权,也不可能私有化所有金融机构和国有企业,能做的是减少政府对这类资源配置的直接干预,尽可能使土地、资金、研发资源的配置有公开透明的标准、竞争性获取的程序,以及商业化配置的标准,将政策性配置资源的领域,尽可能缩小到具有公共品属性的领域。这样做其实也符合中国共产党十八届三中全会和十九大报告明确的市场对资源配置起决定性作用的改革要求,也有利于提高资源配置的整体效率,符合促进高质量发展的体制构建要求。我们更应该看到的是,在未来高标准自由贸易体制下,政府影响或控制资源配置导致的价格扭曲,特别是要素、产品和服务的低价,比如煤电价格不能联动等,也极有可能被视为一种影响公平贸易的价格补贴行为。

(2)产业政策和政府的产业补贴

中国的产业政策总体上带有进口替代的色彩,政策逻辑是先通过进口替代摆脱对国外的依赖并突破技术封锁,更好地满足国内需求,在此基础上出口分享国际市场。这是因为新中国的工业化是在冷战时期开始的,西方集团一直对中国有严格的技术封锁,最开始虽然有苏联集团的技术援助,后因为关系破裂不得不完全追求独立自主。改革开放后,西方国家放宽了对中国的技术出口限制,外商直接投资推动了部分领域的技术转让和技术外溢,但在与军事和国防相关的领域,一直有严格的技术出口管制,近年来在美国的带领下有进一步强化并向民用领域扩散的趋势。中国工业化进程中的历史和现实,使中国政府工业和科技部门的官员在制定科技和产业政策时,一直具有突破海外技术封锁和摆脱海外依赖的意图,这可以理解为一种对等竞争博弈的具体做法,也可以理解为保持产业链和技术链安全的一种预防性做法。随着中国产业技术水平的不断提升和竞争力的提高,中国产业的供给能力不断拓展,技术层次不断提升、竞争能力日益提高,开始在越来越多层次更高的产业领域对发达国家的产业构成竞争挑战,这使美国等西方国家更加关注并研究中国的产业政策、产业补贴等问题。他们认为,中国迅速成为工业大国和制造业出口大国,且能够持续保持贸易顺差,是实施了大量的产业政策和产业补贴的结果。这当然涉及如何评价中国产业政策的成效问题。

关于产业政策成效的争论,最著名的莫过于北京大学林毅夫教授和张维迎教授的公开辩论。产业政策的作用到底如何,国际学术界也一直有不同看法,世界银行在其多年前的报告《东亚奇迹》中也有过研究和评价,但不都是积极的。从学者的争论看,张维迎的观点更多是基于完全自由市场机制做出的,认为政府官员的认知能力和知识的局限性,不能保证他们可以先知先觉地制定出能够引领未来的产业政策,而且现有官僚体系还有可能使官员在明知产业政策已经发生错误时,继续维持错误而不是认错并加以纠正。他认为我国产业技术和竞争力的提高不是政府产业政策的成效,这算是比较偏激的观点。作为产业政策制定实施的参与者,我们也曾分析和反思产业政策的效用,总体感觉产业政策在基础设施、基础产业等领域的成效相对比较明显,依靠政府动员资源的能力,比较快就解决了基础设施和基础产业短缺不足和瓶颈制约问题。但在竞争性领域,政府通过政策明确重点并给予支持的做法并不都是成功的,因为我们在很多领域,政策支持的重点项目或企业最终并不成功,有的甚至最终在市场竞争中消失了,这样的失败案例并不少见。很多被视为产业政策的各类产业规划,往往具有“雷声大雨点小”的特点,毕竟我们的产业领域如此广泛,政府的资源十分有限,不可能为各部门制定的诸多产业政策和规划配置资源予以支持。即便有一些成功案例,如果用投入产出效率分析,也不见得是效率最优的,但或许因能够满足国家的某种战略目标,依然是值得的。

考虑到政府资源的稀缺性且日益繁重的公共品提供职责和投入压力(共同富裕),政府总体上应减少在竞争性领域以实施产业政策为名的直接投入,而应该创造更好的公平竞争环境让更多国内外市场主体通过竞争性参与来实现发展目标,有限的政府资源应该更多聚焦在风险更高、市场投入意愿不强的核心技术、共性技术、基础技术的研究开发,发挥对市场资源的杠杆带动而不是替代作用。

值得关注的是,近年来国外智库也在加强对中国产业政策成效的实证研究。最近流传比较广泛的一篇报告是美国学者(Panle Jia Barwick、Myrto Kalouptsidi、Nahim Zahur,2019)以中国造船业的产业政策为例,对中国产业政策进行了迄今为止最规范的实证研究。他们的研究主要针对两个问题:第一,中国的产业政策如何影响国内和全球产业的演变?第二,不同政策工具的相对成效如何?这包括生产补贴(如补贴材料投入、出口信贷和买方融资)、投资补贴(如低息长期贷款和加速资本折旧)、进入补贴(如低于市场价格的土地价格)和企业合并政策(白名单)等。他们的研究发现:相对于造船业的规模而言,产业政策的规模巨大,2006—2013年的政策支持相当于6240亿元人民币,其中绝大部分用于进入补贴(4310亿元),其次是生产补贴(1560亿元)和投资补贴(370亿元);这些政策也使得中国国内的造船业投资增加了140%,进入企业数量增加了120%,并使其相应的世界市场份额增加了40%,其中几乎四分之三的份额是通过挤占对手国家的业务取得的。但是该研究还发现,该政策造成了相当大的扭曲,仅为国内生产商带来了1530亿元的净利润,以及2880亿元的全球消费者剩余。该政策吸引了大量低效生产者,加剧了产能过剩的程度,而且从长远看并没有转化为明显的行业利润。这类实证研究并不容易,但或许还会继续增加,因为无论是学术界还是政策制定部门,都需要这样的报告来验证某些结论和猜想,或者为新的决策和贸易谈判提供依据和支撑。

与学术圈的讨论不同,对国内政策制定者来说,问题不在于要不要制定产业政策,关键是要解决制定什么样的产业政策,在哪些领域制定产业政策,设计什么样的政策实施机制,从而使产业政策真正有用并产生效率,使产业政策能被广泛接受而不是成为攻击对象或实施贸易报复和贸易保护的借口等现实问题。

从这个角度看,中国产业政策的确还有较大的改进空间,产业政策应该变得更加聪明。改进的方向大致可以是以下几个方面:一是将选择性产业政策转型为功能性产业政策,重点为不同产业发展营造公平的竞争环境,减少具有所有制、产业和区域歧视的产业支持或限制政策,减少对鼓励类产业的各类补贴,减少因补贴导致的财政预算配置扭曲和各级各类补贴导致的重复投资和产能过剩。二是为非鼓励类产业营造正常经营环境,对非鼓励类产业不能采取一刀切的方式阻断对这些行业的资源配置,因为很多传统产业、非鼓励产业并不是没有市场需求的产业,依然是国家产业体系的组成部分,这些产业依然需要生存、发展和提高,依然需要技术升级方面的投入。三是围绕最核心最薄弱的产业技术环节和技术瓶颈进行扶持,在广泛征求企业和研究机构意见的基础上,明确技术研发重点,以公开招标的方式面向全社会征召研发机构,重点强化对基础性核心技术、共性技术和基础工艺的研发支持。四是在国际贸易谈判中坚持要求发达国家取消针对中国的高技术产品出口限制,如果不取消就坚持我国在这些领域实施进口替代政策的权利,明确这也是公平贸易的内涵,不能让西方国家认为对中国高技术领域的出口限制是一种理所当然的合理存在。五是中国不是产业政策的发明人,只是产业政策的追随者,要系统研究并合理借鉴美国等发达国家普遍存在并行之有效的产业政策做法,形成相互认可、对等可比、相互借鉴的产业政策及其实施机制的基本规则。六是继续开放包括制造、服务、信息、研发在内的国内市场,通过跨境投资、企业兼并更多与先进经济体形成你中有我和我中有你的产业利益格局,继续积极参与全球化产业链和研发链的构建,积极参与相关国际规则的制定,构建稳定可预期的国际化产业链和技术链制度保障。

(3)国有企业导致的“市场和贸易扭曲”

如果不考虑多边贸易体制和高标准自由贸易体制对国有企业地位和竞争行为的约束,即便站在国内完善社会主义市场经济体制的立场上,国内学术界对国有企业的地位和作用,也一直有不同的观点和争论。改革开放以来,中国的国有企业和国有经济改革经历了几个不同的阶段。第一阶段主要以扩大企业自主权,推行经济责任制为主要内容,目的是改善经营状况;第二阶段主要以“抓大放小”为特征,促进国有企业改革脱困;第三阶段主要以股份制改革为主要内容,建立现代企业制度;第四阶段以混合所有制改革为主要特征,促进股权多元化。当前的国有企业改革,重点是深化国有企业混合所有制改革和推进国有经济布局优化和结构调整。

对于国有企业和国有经济的地位和作用,尽管实施了“有进有退”的战略性布局调整,政府依然强调保持国有企业和国有经济在国计民生和战略性领域的控制力,而且还进一步强调了国有经济作为公有制经济的主体地位,国有企业是中国共产党的执政基础。党的十九大报告将原来一直表述的“做优做强做大国有企业”改变为“做优做强做大国有资本”,在十九届五中全会关于“十四五”规划的建议中,又改成了“做优做强做大国有资本和国有企业”的提法。这说明,在国有企业改革的信号释放方面,决策层可能还在探索、思考,并未最终定型。因此,不管高标准自由贸易体制如何在规则上施加约束,中国不太可能在基本经济制度层面削弱国有经济或国有企业的地位、作用和控制力。既然如此,如何解决西方国家抱怨的国有企业导致的市场扭曲或贸易扭曲,应该是谈判成功的出路所在。

从CPTPP对国有企业的相关规则看,协定对国有企业制定的新规则包括以下四个方面:一是加强信息透明度,提供国有企业名单。也就是说应其他缔约方要求,各国有义务提供政府对国有企业的所有权和控制权,以及对企业提供的非商业性支持程度等信息;二是要求确保国有企业经营活动均基于商业考虑,政府对国有企业提供的非商业支持,不得损害其他成员及其产业的利益;三是规定各成员国法院对在其境内经营的外国国有企业拥有管辖权,要求各国政府在企业监管方面保持非歧视和中立性;四是明确国有企业有关规定适用于争端解决条款。考虑到我国越来越多的国有企业已经成为上市公司和正在成为上市公司,本来就需要公开透明并以商业原则作为经营基准,这些条款的规定其实与我国国有企业改革方向并不存在实质性矛盾,承诺这些条款不应该存在实质性障碍。但从谈判前景看,在全球贸易大国中,像中国这么多国有企业和这么大国有经济规模的国家和地区可能也是绝无仅有,因此无论是多边贸易体制改革,还是高标准区域自由贸易体制的谈判,都可能针对中国体制的独特性提出更严格的透明度要求和监督审查机制。

这也意味着为了融入高标准自由贸易体系,中国国有企业和国有经济需要进一步推进市场化改革,未来的改革可能需要聚焦以下几个方面:

一是进一步优化国有经济或国有企业的战略布局。要对国有经济和国有企业的“进退”有更详细、可操作的标准,现有“国计民生”和“战略性”标准还过于笼统,范围偏大。要综合资源配置效率、战略重要敏感性、社会资本进入意愿、公共社会属性、自然垄断特性、竞争充分性、国际规则约束等因素,确定国有经济和国有企业的布局调整标准,在一般竞争性领域,减少国有企业的商业存在,但可以保持国有资本的有效参与。在推进相关改革时,如何取得做优做强做大国有企业和国有经济“有进有退”的战略性布局调整的一致性,是需要做出一些取舍选择的难题。

二是在制度上确保国有企业竞争中性。国有企业“竞争中性”在国际贸易谈判中已经成为一个重要概念和实践准则,许多国际组织开始研究如何推广竞争中性的理念,倡导全球范围内不同形式的企业之间公平竞争,这主要是为了解决国有企业垄断问题,降低其在税收、补贴、贷款以及监管等方面的不正当竞争优势。简单说就是国家在市场竞争中对国有企业和民营企业应当一视同仁。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》,都将国有企业和指定垄断纳入竞争中性的约束范畴,也就是说,“政府享有所有权或控制权”的企业,以及任何政府授予特定垄断权的私人垄断或政府垄断企业也应受竞争中性的约束。美国倡导的竞争中性甚至还含有“要求政府逐渐减少对国有企业的持股甚至最终实现终止控股”的内容,隐含了最终消除国有企业的目标。

为了避免西方国家对国有企业在竞争性领域造成市场扭曲和贸易扭曲的指控,按照竞争中性原则推动相应的改革,其实也有利于促进国内市场形成不同所有制企业公平竞争的市场环境,符合中国国有企业改革的要求。正因为如此,2019年政府工作报告指出:“坚持两个毫不动摇,鼓励、支持、引导非公有制经济发展。按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待。”目前需要做的是,把2019年政府工作报告关于竞争中性的设想落到实处。从中国的市场现实看,这或许并不容易,但值得决策层认真对待,逐一落到实处。在这个过程中,国有企业或许会因此失去一些“优待”,但有利于为广大民营企业营造更公平的竞争环境,并创造更好的条件加入高标准自由贸易协定,为所有中国企业营造更有制度保障的国际自由贸易和投资环境。

三是进一步完善国有企业公司治理结构。公司治理结构是确保一个公司有效运作、股东权益得到有效保护的基本制度。虽然一直在改革完善,但我国国有企业公司治理结构存在的问题还比较明显,涉及股东结构不合理,所有人、董事会、管理层之间的关系,国有资产管理监督与企业经营独立性的协调,企业内部激励机制的有效性,党委与董事会、管理层之间的领导与被领导关系与企业经营决策机制之间的协调等诸多问题。进一步完善国有企业公司治理结构,的确受较多复杂因素的牵制,需要通过探索和实践规范并制度化,这有利于规范国有企业的经营运作与决策流程,有利于国有企业建立与国际惯例和规则对标的现代企业制度,也有利于我国国有企业在高标准自由贸易体系中接受更严苛的相关监督。

(4)规范日益兴起的政府产业投资引导基金

近年来,为了促进产业技术创新和升级,更好地招商引资,各级政府都出资发起设立了名目不同、规模不等、指向各异的产业投资基金和引导基金,包括引导投资早期项目的创业投资引导基金。安徽合肥的“投行政府”模式,算得上典型代表,正备受推崇。这些产业投资基金在贯彻落实政府产业政策和战略意图、促进技术创新成果的产业化、协助地方政府招商引资、推进产业转型升级方面一定会起到程度不同的积极作用。但这一政策工具和手段也带来一些问题。首先,由于这类基金都存在政府出资,尽管政府出资比例各不相同,起到的是撬动市场资本的作用,但也容易被纳入政府产业补贴的范畴,扩大补贴规模和补贴效应的计算。但考虑到这类基金的投资总体上也坚持商业化投资标准,也要收取市场化投资回报,这么简单地被纳入补贴范畴,实在是有点“冤屈”,如果被投企业因此被认定接受了政府补贴,在从事贸易时导致“双反”报复,那就更“冤屈”了。其次,导致一定程度的投资标的估值扭曲。由于政府出资特别是国有机构负责管理的基金相对于市场化基金更“财大气粗”,在选取投资标的时如果存在与市场化投资机构的竞争,它们更倾向于通过提高估值水平来获得被投企业的接纳,这已经是市场比较普遍存在的估值扭曲现象。第三,地方政府引导基金作为母基金在给子基金出资时,一般都会提出不同比例或倍数的返投要求,这类返投要求往往导致投资管理机构在投资组合配置方面的难题,处理不好会导致风险或投资收益的下降。第四,在市场募资环境比较紧张、募资比较困难的环境下,国有机构发起设立大规模产业投资基金,还在一定程度上挤压了市场化投资管理机构的募资资源,导致对市场化投资机构的挤出效应。为了避免上述问题,还是要更好地规范并改进政府出资发起设立各类产业投资基金的行为和做法。总体上还是要减少各级政府主导的产业引导基金数量和规模,让市场化股权投资基金和创业投资基金更好地发挥作用。政府设立的国家级大规模产业基金应该更多聚焦母基金业务,减轻直投对管理团队的资产配置压力,更好地发挥市场化管理团队的资产配置和投后管理能力。政府设立的各级引导基金应该更多配置于可能存在市场失灵、市场化机构风险回避的早期投资领域,通过引导基金撬动引导创业投资机构更多投资风险更大的早期投资项目,为创新创业提供早期融资支持,孵化更多的创新型实体企业。

总而言之,在加入世界贸易组织20年后,中国获得了成功,但成功后也面临新的挑战。当前国际经贸体系正在进行艰难的重构和改善,在这个过程中,中国需要以更积极的姿态参与其中,更深入地融入其中,为我国企业的全球化经营和资源配置创造可预期和有制度保障的国际环境。但这远不是你情我愿那么简单,而是要通过广泛深入的谈判磋商消除障碍和分歧,更需要通过国内的结构性改革达到相应标准并迈过门槛。这可能比加入世界贸易组织更复杂、更艰难,但障碍并非不可逾越,需要用更大的政治勇气和战略魄力加以推动,以更专业精细的谈判策略和政策制度改革加以落实,值得有关各方为之付出持续努力。

作者徐林,中美绿色基金董事长,曾任国家发展和改革委员会财政金融司司长、发展规划司司长

来源:《比较》

 

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