法国国家创新体系的演化历程、特点及启示

 

 

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方晓东, 董瑜. 法国国家创新体系的演化历程、特点及启示[J].世界科技研究与发展, doi:10.16507/j.issn.1006-6055.2021.01.018.

方晓东(中国科学院文献情报中心)

董瑜(中国科学院文献情报中心,中国科学院大学图书情报与档案管理系)

 

摘要:总结具有代表性科技强国建立、健全和完善国家创新体系的实践经验,可为我国在“十四五”时期构建适应“双循环”经济发展新格局和国防现代化建设需求的国家创新体系提供参考。本文首先回顾和对比分析了国内外不同学者对国家创新体系的认识和概念界定;其次,以第二次世界大战为时间起点,研究了法国国家创新体系的演化历程。研究发现,法国国家创新体系建设历经四个前后可能略有交错的阶段:1939—1957年,大力发展科学研究事业;1958—1989年,加速构建科技计划、评价、咨询和成果转化体系;1990—2014年,推进国家科技体制改革;2015年至今,多路并进捍卫世界科技强国地位。最后,基于法国国家创新体系的演化特点与实践经验,并结合我国国情与创新体系建设现状,提出四条启示建议:探索并推行分类评价机制和差异化指标体系;构建以需求为导向的科技成果转化多维度保障机制;优化完善研发经费投入与分配机制;加快新型科研组织模式规模化发展的顶层设计。
关键词:法国;科技强国;国家创新体系;演化历程;国际经验

 

建立、健全和完善国家创新体系,是实现科技自立自强、建设创新型国家、成为世界科技强国的必然选择。2020年4月27日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议指出,要从体制机制层面查找问题、补齐短板,增强科技创新能力,提升科技创新体系化能力。9月11日,习近平总书记在主持召开科学家座谈会强调,要充分发挥我们的人才优势,通过优化组合的方式,克服分散、低效、重复的弊端,狠抓创新体系建设。习近平总书记上述两次重要讲话精神,既从政治和战略角度上强调了科技创新体系建设的重要性,又从实操性角度为我国科技创新体系建设指明了努力方向、提供了根本遵循。

面对当前日益复杂和激烈的国际形势,以及“双循环”经济发展新格局和国防现代化建设的新需求,当务之急是建立先进、适用和高效的国家创新体系。我国历来重视学习、引进、消化、吸收发达国家的先进经验,国家创新体系建设也不例外。法国之所以能成为世界科技强国,主要得益于自第二次世界大战结束后,法国历届政府不遗余力地建立、健全和完善独立自主的国家创新体系。与欧美其他科技强国建设科技创新体系的路径相比,法国国家创新体系的建设路径无不体现出自上而下、政府主导的鲜明特点,与我国具有一定的相似性。本文将以时间发展为脉络,全景式解析法国国家创新体系的演化历程,归纳总结法国国家创新体系的演化特点和建设经验,以期为我国在“十四五”时期进一步优化完善国家创新体系、加快建设创新型国家与世界科技强国提供借鉴。

1 文献综述与理论基础

在全景式解析法国国家创新体系的演化历程之前,有必要对当前国内外学者的研究成果进行梳理,以进一步加深对国家创新体系(或系统)概念的理解与认识。1987年,Freeman为研究日本经济增长和技术追赶成功的原因,在《论日本政策与经济维数》一书中最早提出国家创新体系的概念,认为,国家创新体系是“公共、私有部门机构之间的网络”。此后,来自不同领域的国内外学者纷纷从不同的角度对国家创新体系的概念进行了探讨和论述,但始终没有形成统一的概念。1)部分学者认为,国家创新体系是“一组制度或机制”。例如,Patel和Pavitt提出,国家创新体系是“决定一国学习新技术的速度和方向的国家制度及其激励机制和能力”。2)部分学者认为,国家创新体系是“一组机构”。例如,Nelson提出,国家创新体系是“决定某国企业创新活动的一组相互作用的机构”。Metcalfe提出,国家创新体系是“有助于新技术的开发和扩散、有助于政府用以制定和执行政策以干预创新过程的一组机构”。3)部分学者认为,国家创新体系是“一个由多要素构成的复合型体系或网络系统”。例如,Lundvall提出,国家创新体系是“由促进经济发展的知识生产、扩散,以及各种相互作用的构成要素和关系构成的体系”。经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)提出,国家创新体系是一个由政府、企业、大学、研究机构、中介机构等组成的相互作用的网络系统。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》起草组提出,国家创新体系是一个由政府主导、多元科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。张志强等提出,国家创新体系是“一个由科技决策与管理主体、科技研发主体、科技平台、科技人才队伍、科技政策、科技成果转化应用体系等子体系组成的完整系统体系”。综合前人的研究成果,笔者认为,国家创新体系是一个由“硬要素”和“软要素”组成的且受“内生”动力和“外生”动力影响的复合型、立体式网络系统。其中,“硬要素”主要包括相关政府部门、创新研发执行主体(公—私产学研机构)、资助机构、评价机构、咨询机构等实体机构;“软要素”主要包括体制机制、法律法规、政策举措、战略规划、科技计划、人文环境、伦理道德、价值观念等;“内生”动力指代因本国政治、经济等制度发生重大变化而导致创新体系发生显著变化的推动力;“外生”动力指代因受外部不可抗力重大标志性事件爆发而促使本国创新体系被迫调整或结构性重组的推动力。例如,世界大战、石油危机、金融危机等。

2 法国国家创新体系的演化历程

为验证国家创新体系是一个受“内生”和“外生”双重动力影响的网络系统,本文首先选取法国为实证分析案例,借助文献调研、专家咨询等方法,归纳和梳理了组成法国国家创新体系的“硬要素”和“软要素”,以及催生上述两类要素出现或结构性重组的“内生”动力和“外生”动力。研究发现,虽然国家创新体系的概念最早于1987年被提出,但是法国国家创新体系的建设之路最早可追溯至20世纪30~40年代。其次,为进一步分析其演化历程,本文将两类要素和两种动力进行叠加发现,法国国家创新体系建设大致历经四个可能略有交错的阶段(图1),每当有重大标志性事件发生时,法国国家创新体系的组成要素均会随之发生变化,与此同时,法国国家的创新水平也得到了持续提升。值得注意的是,第三阶段(1990—2015年)中,爆发了两个不可抗力重大标志性事件,即爆发于1990年前后的全球第三次石油危机和爆发于2008年前后的全球金融危机,之所以未将其细分为两个阶段,主要是因为石油危机爆发后法国一直处于科技体制改革进程中,许多改革举措环环相扣且具有很强的延续性,故将其合并成一个阶段。

法国国家创新体系的演化历程、特点及启示

2.1 1939—1957年:大力发展科学研究事业

第二次世界大战期间,法国的社会生产效率极其低下,国民经济几乎陷入了国库空虚、工农业原材料严重匮乏的瘫痪状态。为迅速推进战后重建,夏尔·戴高乐将军深刻意识到大力发展科学技术的重要性和紧迫性。

2.1.1 分门别类组建国立科研机构

围绕战后经济和国防建设需要,夏尔·戴高乐将军集中有限资源与优势力量,组建了两种类别的国立科研机构(表1),专门加强基础研究和应用研究,由此拉开了法国国家科研体系建设的序幕。其中,以自由探索为主的“科技型”国立科研机构(Etablissements Publics à caractère Scientifique et Technologique,EPST)主要承担基础研究、应用基础研究、基础前沿交叉研究等。以问题、应用和国家战略需求为导向的“工贸型”国立科研机构(Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial,EPIC)重点聚焦与国防、能源安全相关的应用研究、开发研究和少量基础研究。受社会和科学技术发展水平限制,此时的国立科研机构就是法国国家创新体系中最重要的研发主体。

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2.1.2 成立科研管理部门

法国是典型的中央集权制国家之一。为确保国立科研机构代表国家意志有序开展科学研究活动,法国政府于1954年成立“科学研究与技术进步国务秘书办公室”(Secrétariat d’Etat à la Recherche Scientifique et au Progrès Technique,SERSPT)。一是加强对国立科研机构从事科学研究活动的集中、统一领导;二是围绕国家经济恢复发展和工业化初期产业结构升级过程中的优先领域方向选择和目标设置,向决策和管理部门提供咨询建议。SERSPT的成立,预示着法国至此进入了政府干预科学研究活动的时代,也为法国政府后期设立部委级科学技术管理部门埋下了伏笔。

2.2 1958—1989年:加速构建国家科技计划、评价、咨询和成果转化体系

1958年10月4日,法兰西第五共和国正式成立。得益于其先进的政治制度和相对完备的科研体系,促使法国在科学研究、高新技术、产业经济、文化教育等方面实现了“辉煌三十年”(20世纪60~80年代)。与此同时,法国国家创新体系各子体系及其“硬要素”和“软要素”建设也进入了一段“黄金发展期”。

2.2.1 建立并实时完善国家科技计划体系

第二次世界大战结束后,为快速恢复战后经济,法国政府自1946年起开始实施致力于优先发展劳动和资源密集型产业的“五年经济计划”。受全球第二次石油危机(1978年)影响,1982年,在第八个“五年经济计划”(1981—1985年)实施期间,为促使科学技术成为产业结构转型升级的源动力,法国政府开始颁布实施国家科技计划。从开展研究活动的类型和目的来看,法国国家科技计划可划分为四类:“基础研究计划”“应用和目的性研究计划”“研究与技术发展动员计划”“技术发展计划”,除“基础研究计划”支持全学科领域的自由探索研究外,其他三类国家科技计划均设有明确的优先资助领域和明确的研究目标。

在第九个“五年经济计划”(1986—1990年)实施期间,为避免人力、物力、财力资源浪费以及个别领域重复资助问题的出现,1988年,法国政府以加快突破重点领域的关键技术为导向,在优化重组四类国家科技计划的基础上,重新制定了十余项重点领域国家研发计划,包括食品、新材料、新化学、生物技术、医学研究、生产技术、人文与社会科学、电子与信息技术、住房与交通运输、自然资源开采与利用等。

2.2.2 构建多元、分类评价体系

20世纪80年代初期,在《科研与技术发展导向与规划法》(1982年)和《科学研究与技术振兴法》(1985年)两部科技立法的指引下,法国政府不断加大了用于支持科学技术研究的公共研发投入。为全面了解科研经费的投入产出情况,建立科技评价体系逐步被提上日程。

1982年11月,法国“国家科学研究委员会”(Comité National de la Recherche Scientifique,CoNRS)率先成立,主要负责对“科技型”和“工贸型”国立科研机构的科研人员进行绩效评价。鉴于上述两类国立科研机构在使命定位、学科领域布局、科学研究活动类型等方面的差异性,CoNRS在成立之初便采用多元评价标准和指标对不同岗位、不同类型的科研人员进行考核。

1985年2月,法国“国家评价委员会”(Comité National d’Évaluation,CNÉ)正式运行,主要负责对全法各类型高等院校在科学研究、人才培养、文化传播及公共服务方面的成果定期评价。考虑到不同类型高等院校在使命定位、师资水平等方面存在着诸多不同,CNÉ也采用与CoNRS相同的分类、多元评价理念。

1989年5月,法国“国家科研评价委员会”(Comité National d’Évaluation de la Recherche,CNÉR)成立,一是负责对政府颁布实施的各类型科技计划和重点领域国家研发计划的投入与产出效益进行评价;二是负责对“科技型”和“工贸型”国立科研机构基于基础前沿研究和国家战略需求开展科学研究的成果产出进行评价。与CoNRS和CNÉ不同的是,CNÉR首次采用“异议制”的方式组织开展科技评价活动。换句话说,科技评价过程中,被评价对象有权对评审专家组的某一个或多个评审意见提出异议,并进行辩论,直至达成共识。

得益于CoNRS、CNÉ和CNÉR的相继组建,法国以政府为主导的“多线并存、各有侧重”的分类评价体系基本形成。

2.2.3 建立两级重大科技决策咨询制度体系

在有条不紊地组建科技评价体系的同时,法国政府还分别于1982年和1983年在国家创新体系中设立了两个新部门:“研究与技术高等理事会”(Conseil Supérieur de la Recherche et de la Technologie,CSRT)和“议会科学与技术选择评价局”(Office Parlementaire d’Évaluation des Choix Scientifiques et Technologiques,OPECST),旨在以建立科技决策咨询制度的方式,推进中央政府决策科学化与民主化。其中,CSRT主要负责为政府管理部门在起草科技政策与科技计划、确立科技发展目标、遴选科技发展的优先领域与重点方向等过程中提供数据、理论支撑和实践借鉴;OPECST主要承担为议会两院在最终审议审批事关法国国家阶段性科技发展的战略布局、科技立法与预算、讨论重大科技政策议题时提供咨询建议和决策参考,以确保国家科学技术发展蓝图的科学性、前瞻性和可操作性。

2.2.4 建立两级科技成果转化体系

20世纪60~80年代,法国之所以能在航空航天、军工制造、高速列车、精密仪器、农业器械、生物制药、核能利用、汽车制造等世界市场上占有一席之地,并最终实现“辉煌三十年”的成就,离不开法国中央—地区政府搭建的致力于全力推动公—私机构基础研究研究成果向市场转移转化的体系。该体系共由四种类型的实体机构组成,每一类机构职责分明、各有侧重、相互配合(表2)。

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2.3 1990—2014年:推进国家科技体制改革

20世纪90年代至21世纪初期,受全球第三次石油危机(1990年)和金融危机(2008年)双重“外生”动力影响,法国经济进入了一段前所未有的“艰难”期。为早日扭转“市场疲软、经济滑坡”的不景气状态,法国政府自上而下进行了一次全面、深刻的国家科技体制改革。

2.3.1 立法健全在编科研人员双向流动机制

1999年7月,法国总统签署第99-587号法令,颁布实施《科研与创新法》,以期着力破除制约科研人员创新创业的体制机制束缚。一是允许在编科研人员创建初创企业、或以合作者、经营者和管理者的身份进入企业,此后,也可根据个人意愿和发展需要,返回原工作岗位;二是丰富在编科研人员与企业开展协作的方式,允许在编科研人员向科技成果转移转化企业提供技术咨询服务,允许其基于自身科研成果入股企业,入股比例最高可达15%等,有效激发了法国在编科研人员创新创业的活力。

2.3.2 重构竞争性科研经费管理与分配体系

第二次世界大战结束后,历届法国政府均非常重视基础研究和应用研究,分别设立了诸多用于支持基础研究和应用研究发展的资助机构和基金项目,这种分散化科研经费分配模式,虽然有效推动了法国各学科领域科学研究的发展,但由于缺乏集中、统一的管理,导致不同基金项目之间在优先领域设置方面存在重复资助问题、不同资助机构在候选人资格、项目验收管理等方面存在标准不一致问题。进入21世纪以来,为从根本上解决上述问题并提高科研经费的使用效率,法国政府在优化传统、分散化的科研经费分配模式的基础上,引入竞争机制,先后组建了两个独立、分类运转的专业化资助机构:国家科研署(Agence Nationale de la Recherche,ANR)和法国公共投资银行(Banque Publique d’Investissement France,Bpifrance)。ANR成立于2005年,主要负责自然科学和人文社科领域基础研究项目招标、评选和全过程管理。Bpifrance成立于2012年,主要负责向全法境内的企业特别是创新型中小企业提供应用研究、转移转化研究、技术创新研究经费支持。ANR和Bpifrance相继运营后,充分调动了法国公—私机构参与科学研究和创新研发的积极性与主动性。

2.3.3 重构科技评价体系

2006年4月,受欧洲高等教育、科学研究和市场经济一体化进程影响,法国政府决定对“多线并存、各有侧重”的科技评价体系进行改革,以期建立一个集高等教育与科学研究评价功能于一身且独立于政府部门的第三方科技评价机构。为此,同年11月,法国总统签署第2006-1334号法令,决定废除于20世纪80年代先后组建的CNÉ和CNÉR,成立“科研与高等教育评估署”(Agence d’Évaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur,AÉRES),全面负责对所有国立科研机构、高等教育机构、基金资助机构、国有大型研发企业等开展的科研或资助活动进行定期评价。AÉRES成立后,法国虽然实现了由一家机构评价统一评价各类型创新单元的目标,但是却衍生出科技评价活动过于频繁、程序繁琐、指标单一等新问题。

2014年11月,针对AÉRES存在的问题,法国总统签署第2014-1365号法令,决定将AÉRES重组为“科研与高等教育最高评价委员会”(Haut Conseil de l’Évaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur,HCÉRES)。减少评价次数、简化评价程序、丰富评价指标维度也因此成为HCÉRES创新发展的首要任务。

2.3.4 整合国家经济计划与重点领域研发计划

2008年前后爆发的全球经济金融危机给世界各国的持续稳定发展带来了巨大的冲击和深远的影响。为重塑国家经济增长动力,2009年7月,法国政府废除了自1946年起严格制定并执行“五年经济计划”和自1988年起重点围绕十余项单一学科领域发展而并行制定国家研发计划的传统,转而颁布实施集科学研究、经济发展、技术创新、人才培养等目标于一身的综合性科技战略规划—— “国家研究与创新战略”(Stratégie Natinale de Recherche et d’Innovation,SNRI,2009—2014年),统筹谋划医疗卫生、生命健康、食品安全、生物技术、环境资源、能源交通、信息通信、纳米技术等重点领域发展。至此,法国正式进入了依靠综合性战略规划手段全面推进科技创新和经济社会发展深度融合的时代。

2.3.5 不断完善科技决策咨询机制与机构

自20世纪80年代初期,法国政府首次组建科技决策咨询部门以来,为提高不同政府部门科学决策的水平,法国政府又分别于20世纪90年代和21世纪初期相继成立了3家隶属和服务于不同部门的科技决策咨询机构,包括“战略指导委员会”(Conseil d’Orientation Stratégique,COS,1995年)、“国家科学理事会”(Conseil National de la Science,CNS,1998年)和“科技最高理事会”(Haut Conseil de la Science et de la Technologie,HCST,2006年)。与科技评价机构的组建模式不同的是,在组建新科技决策咨询机构时,法国政府既没有撤销、也没有合并成立较早的机构(CSRT和OPECST),五家机构并行运转的局面一直维持到2013年。此后在《高等教育与研究指导法案》关于推动国家高等教育体系和科学研究体系融合发展战略的驱动下,法国政府正式将服务于各部门的四大科技咨询决策机构(CSRT、COS、CNS和HCST)整合为“战略研究委员会”(Conseil Stratégique de la Recherche,CSR)。从角色定位看,OPECST是法国国家最高的科技决策咨询机构,主要服务于议会两院;CSR主要服务于总理及其他政府部门。

2.4 2015年至今:多路并进捍卫世界科技强国地位

近年来,全球新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起。以5G、物联网、人工智能、量子通信等为代表的新技术得到蓬勃发展和广泛应用。为牢牢抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇,法国政府以捍卫世界科技强国地位为导向,主动出击、多措并举,旨在提高国家创新体系的整体效能。

2.4.1 优化科技战略规划选题和绩效评价机制

后全球经济金融危机时代,面对日益激烈的全球经济和科技竞争形势,为抢占全球科技创新战略制高点,德国、日本、韩国等世界主要国家纷纷以颁布实施新一期科技战略规划的方式调整国家科技创新战略目标。鉴于此,作为老牌科技和制造业强国,单纯依靠调动本国公—私产学研力量重点围绕几个优先研究领域的科技发展观已不足以支撑法国政府描绘的力图巩固世界科技强国的宏伟蓝图。为此,法国政府在起草第二期国家综合性科技战略规划——“法国—欧洲2020”(2015—2020年)期间做出以下两点改变:一是以应对或解决气候变暖、环境保护、能源安全、食品安全等社会挑战为战略目标遴选41个优先研究领域,主动与欧盟“地平线2020”计划的优先研究领域相对接;二是以绩效评价为指引,引导本国产学研机构特别是国立科研机构科研人员主动申请或积极参与欧洲研究区科研项目。

2.4.2 积极探索建立新型科研组织模式

当前,以多学科交叉为基础的“融合科学”研究范式正日益成为解决能源、环境、健康等全球重大挑战和科学难题的途径。为顺应“融合科学”研究范式发展趋势,鼓励本国产学研机采用协同式创新和互补式创新的方式,寻找解决全球重大挑战和科学难题的新方法、新突破点,2016—2017年,法国政府委托ANR以项目招标的形式出资在全法境内组建了10家“融合”研究所(表3)。

法国国家创新体系的演化历程、特点及启示

与第二次世界大战结束后法国政府围绕单一学科领域陆续组建的国立科研机构相比,“融合”研究所具有以下三点特征:一是问题导向。“融合”研究所必须以应对全球/区域挑战、解决阻碍经济社会实现可持续发展问题为主线开展科学研究活动。二是多学科融合。“融合”研究所必须从能源与材料科学、地球-宇宙-环境系统科学、生命科学与健康、数字科学与数学、社会科学、人文科学六大类学科中遴选二个及以上的学科作为其开展跨学科研究的学科范围。三是独立法人机构牵头、多方共建。“融合”研究所是一种虚拟式、网络化的科研组织模式,是法国政府基于开展融合科学研究群体的一种官方认证标签,并非新组建的实体机构。1个“融合”标签只能由1家拥有独立法人资质的科研机构或高等院校牵头申请。为弥补牵头机构在多学科领域研究的不足,牵头机构还须从互补的角度出发寻找合作伙伴,伙伴数量没有限制。

2.4.3 组建军民两用关键技术攻关资助机构与联合资助体系

国防科技创新是加强国防现代化建设和捍卫世界科技强国地位的重要组成部分。为及时将法国更多的民用科技创新项目的基础研究成果转化为能够服务于国防与军队的产品或服务,2018年9月1日,法国国防部正式组建由军队参谋总长直接领导的国防创新署(Agence de l’Innovation de Défense,AID),提出12大优先资助领域,包括:全天候自动驾驶汽车;反无人战斗机和不借助卫星定位系统的地理定位技术;自动驾驶汽车集群管理系统与技术;多源、海量数据收集、分析与处理技术;传感器;战场能源供给;企业的社会责任与环境保护;人类心理健康与最大承受力;人体异常行为检测;人机交互;远程医疗;颠覆性创新医疗。

此外,近年来为避免因市场资源配置失灵而导致部分事关国家战略布局和国防现代化建设需求的基础研究成果不能被快速转化为社会生产力问题的出现,法国政府开始要求三大资助机构围绕关键技术攻关,建立联合资助体系。这也是ANR和Bpifrance围绕基因疗法、生物技术、颠覆性技术应用设立联合资助专项,以及ANR和AID围绕人工智能、国防安全、量子技术攻关设立联合资助专项的最主要原因。

2.4.4 大力加强中型科技基础设施和人才队伍建设

2017年5月,法国开始实施“大部委”制,将高等教育与研究部(Ministère de l’Enseignement Supérieur, de la Recherche,MESR)改组为高等教育、研究与创新部(Ministère de l’Enseignement Supérieur, de la Recherche et de l’Innovation,MESRI),统领本国高等教育、科学研究与技术创新发展。2020年7月,面对国际形势的深刻变化和日益激烈的大国竞争,MESRI正式向国民议会提交了《2021—2030研究计划法案》,以期提振本国科学研究事业、捍卫国家科技主权以及世界科技强国地位。11月,研究计划法案得到国民议会审议通过。从研发投入来看,法国政府将在未来十年内以逐年递增的方式向公共研发领域增加250亿欧元的财政预算,以确保2030年实现3%的研发经费投入强度目标。一是逐年提高竞争性基础研究项目资助规模。以2020财年预算为基准,力争2027年起实现向法国国家科研署稳定增加10亿欧元的目标,将项目资助率由2016年的16%提升至2030年的30%;二是加大对中型科技基础设施的建设力度。优先学科包括物理、化学、地球科学、生命科学以及与大数据开放与使用相关领域;三是扩大科研人员规模。在维持现有人员编制的基础上,允许国立科研机构和高等院校逐年扩编,主要用于招聘技术型人才(博士、博后和工程师)和研究型“初级教授”等。

3 法国国家创新体系演化的特点

80年来,法国之所以能在基础研究、国防军工、高新技术等方面接连取得辉煌成就,并牢牢占据世界科技强国的地位,离不开历届法国政府在国家创新体系建设方面的顶层设计。从其发展历程来看,可总结出3个突出特点。

1) 统筹谋划,递进式推进国家创新体系建设。创新体系建设既是一个复杂的系统工程,也是一项长期的任务。法国政府在建设国家创新体系及其“硬要素”和“软要素”过程中,没有采用齐头并进的策略,而是采用了“点—线—面”递进式推进的模式。“点”是指二战结束后法国政府以特定学科领域和使命定位为导向,建立的分布在全法境内的国立科研机构和科研管理机构(“硬要素”);“线”是指法国政府于20世纪60—90年代组建的科技评价、咨询、成果转化和资助机构(“硬要素”)及其产生的效应(“软要素”);“面”是指自21世纪以来,法国政府基于立法、体制机制改革等手段,着力营造的有利于科技创新的生态与环境(“软要素”)。

2) 需求导向,及时调整国家创新体系的组成要素。20世纪60—90年代,法国国家创新体系构架基本成型后,法国政府并没有停止建设或完善国家创新体系的脚步,而是采用了一种“基于需求、应时而变”的策略,主动围绕法国国家阶段性科技经济融合发展、产业结构转型升级、国防现代化建设的实际需求(“内生”动力),以及外部大环境的变化(“外生”动力),不断优化完善甚至不惜结构性改组创新体系“硬要素”的数量、使命定位与组织构架,例如,改组科技评价机构、整合科技咨询与决策机构等,以期充分确保国家科技创新政策的科学性及创新体系的韧性与有效性。

3) 科技立法,充分确保国家创新体系改革成果的有效性与可持续性。为防止因总统换届、政府部门重组、机构负责人更替等不可抗力事件(“内生”动力)的发生而导致国家创新体系及其“硬要素”和“软要素”无法正常运转现象发生,法国政府在建立、健全和完善国家创新体系进程中,无论是组建或改组创新研发执行、评价、咨询、资助机构,还是调整研发经费投入规模与强度,甚至是支持科研人员开展创新创业活动,均有明确的法律法规依据。

4 对我国的启示建议

当前,我国已进入建设创新型国家与世界科技强国的关键时期。拥有先进、适用和高效的国家创新体系,是创新型国家和世界科技强国的“标配”。80年来,法国政府建立、健全和完善国家创新体系的路径选择和成功经验启示我们,“十四五”时期,应基于新时期国家“双循环”经济发展新格局、国防现代化建设的实际与紧迫需求,把坚持创新放在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑,不断优化完善国家创新体系,健全科技创新体制机制。

1) 探索并推行分类评价机制和差异化指标体系

科技评价改革是一项牵一发而动全身的系统工程。当前我国正处于“破四唯”的攻坚期和“立新规”的过渡期,做好改革的顶层设计至关重要。法国政府借助立法手段建立健全第三方科技评价机构、持续优化完善科技评价指标体系的做法启示我们:一是加强立法工作,建立健全科技评价法律法规体系,以此来引导各级有关部门基于创新研发主体类别、使命定位、所属学科领域的不同,科学建立和加快推行分类评价机制,评价同一类别或学科领域创新研发主体的人员时,可根据被评价人员从事科研活动类型、岗位职责、服务对象的特殊性,建立差异化的指标与权重体系;二是健全评价维度,注重创新质量、贡献与成效,以原创性重大发现、实质性技术突破、标志性成果应用为导向,减少评估次数,逐步摒弃传统“量”化指标、适度增加“质”化指标;三是倡导“管评”分离,合理推进第三方科技评价机构健康、有序、规范发展,努力提高科技评价活动的独立性、客观性和开放性。

2) 构建以需求为导向的科技成果转化多维度保障机制

科技成果转化率是衡量科技创新水平的重要指标。2020年,我国科技成果转化率仅为30%,远低于发达国家60%-70%的水平,切实打通科技成果转化“最后一公里”迫在眉睫。法国政府从机构建设、人员流动、资金供给、利益分配等多角度力促科技成果转化的做法启示我们:一是加强专业化成果转化机构建设,建立健全中央—地区两级联动、公—私中介机构互为补充的科技成果转化网络,全程为创新主体及其人员提供技术支撑服务;二是深入探索国立科研机构和高等院校科研人员的使用和流动机制,进一步放宽技术型科研人员参与创新创业的门槛限制;三是设立诸如法国AID、Bpifrance一样使命定位的专业化、市场化成果转化资助机构,加快完善科技成果转化资金保障体系;四是持续优化科技成果转化收益分配和激励机制,增强技术型科研人员走出实验室的成就感与获得感。

3) 优化完善研发经费投入与分配机制

研发经费或科技资源是构成“第一生产力”的基本要素,科技进步离不开研发经费的持续投入、稳定增长和合理配置。近十年来,我国的研发经费投入规模接连取得历史性突破,但是仍然存在一定的问题,突出表现在:研发经费投入强度与部分发达国家仍有差距;科技资源配置主体权责边界模糊,缺乏整体布局;竞争性科研项目种类繁多且与经济建设缺乏有效衔接。法国政府以出台十年研究法案强化研发经费投入强度、引入竞争机制建立分类与协同资助体系的做法启示我们:一是立足我国经济社会发展阶段和水平,研究制定适合我国未来科技发展的研发经费投入强度目标,基于立法手段,建立科技创新研发投入长效增长机制,充分确保我国科学研究事业的持久稳步发展;二是基于科学研究活动类型和创新主体类别的不同,建立民用和军民两用竞争性科研项目基金统筹协调机制,合理划分不同类型、不同层级科研基金资助机构的职责边界与资助重点,避免重复资助和资助“空白”现象发生;三是充分发挥集中力量办大事的的制度优势,整合分散化项目资源,完善科技资源配置方式,引导科研基金资助机构同振共频,建立全链条科研项目和关键技术攻关联合资助体系。

4) 加快新型科研组织模式规模化发展的顶层设计

新型科研组织模式(又称新型研发机构)是推进官产学研机构开展跨部门、跨学科协同创新的重要载体,具有投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活等特点。当前,我国新型科研组织模式建设尚处于“百花齐放”的探索阶段,对比北京、江苏、广东等经济与科技发达地区率先建成的不同类型的新型科研组织模式,发现,我国新型组织模式建设普遍存在认识不到位、定位不清晰、牵头单位不明确、地区发展不均衡等问题。法国政府指定ANR出资牵头组建“融合”研究所的做法启示我们:一是尽快从国家层面加强新型科研组织模式建设的顶层设计,运用立法和行政手段,尽早明确我国新型科研组织模式的建设思路(类型、规模)、法律地位、使命定位、资金来源、学科边界、配套举措等;二是建立跨部门、跨地区协调机制,明确主管部门,统筹推进各地区新型科研组织模式建设,避免重复布局、资源浪费、无序建设等新问题出现。

 

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