从2%—2.5%，我国片面追求研发投入，或将落入“为投入而投入”的陷井？

研发投入强度是建设创新型国家的主要条件之一，但建设创新型国家更重要的是建立完备的国家创新体系和提升科技创新能力。建设创新型国家的指标不仅包括研发投入强度，还涉及到科技进步贡献率、对外技术依存度等多个指标，只有这几个指标都同时实现了，创新型国家建设才有可能实现。

建设创新型国家的关键在于创新体系的建立，它强调的是一个多主体参与、多要素整合、多机制联动的系统概念。不仅包括创新投入，还包括创新主体、创新资源、创新文化（环境）、创新制度和体制机制的有机配合和统一。不具有创新能力的企业、高校科研院所和社会组织，即使增加了研发经费投入，也无法将研发资金真正付诸于创新资源，提高创新产出；创新型人才已经成为当前我国建设创新型国家的关键要素和主要掣肘，只有研发投入，没有进行创新的人力和物力，也不可能实现创新；没有支持创新的文化氛围和环境，即使增加了研发经费投入，也无法调动科研人员的积极性，只会导致这些资金打水漂，产出的科技成果也可能是低质量的；没有良好的制度和体制机制，即使增加了研发经费投入，也无法将其真正落地转化成对经济社会发展有利的科技成果。

从公开数据来看，我国与美国、日本等典型创新型国家的研发投入强度还有一定差距，但是直接将我国研发投入强度对标其他典型创新型国家，忽略了不同国家之间经济发展阶段及其发展模式的差异，也忽略了不同国家研发经费统计的差异。

一方面，我国与国际典型创新型国家的研发投入强度不完全具有可比性。不论是研发经费投入还是GDP，我国的统计内容均与国际标准有所差别。简单地将我国研发投入强度与其他国家相比，可能会产生口径不一致的问题。目前我国主要采用OECD《弗拉斯卡蒂手册》提出的三分法统计研发经费投入，即基础研究、应用研究和实验发展，这也是国际上普遍使用的世界标准。但是实际工作中，我国与其他国家(地区)在研发经费指标的具体统计上存在差异。

以基础研究为例，中国基础研究支出统计中不包括大学教师和博士后的工资，而OECD国家中工资是基础研究支出的重要组成部分；美国等国家的研发经费支出统计数据中包含国防研发，而且占基础研究的较大比重，中国的研发经费支出统计数据原则上不包括国防研发，且国防研发的数据并不对外公开；中国大科学工程投资没有计入研发支出，例如上海光源总投资2亿美元，只有1800万美元计入研发经费，而这部分投资本质上大部分属于基础研究。同时，中国研发经费投入没有纳入预算管理，统计数据由统计局、科委、教委等多个部门分开进行，数出多门、分头管理的状态下难以保障统计数据的准确性。因此，直接将中国研发投入强度对标其他典型创新型国家，难以得出客观的结论。

另一方面，不同的发展阶段各个国家的经济发展水平、产业结构、科技战略等都有较大差异，这些对一国的研发投入水平具有决定性影响。事实上，一些一直排在世界前列的创新型国家和地区研发投入强度并不高。如当前加拿大、荷兰、英国、爱尔兰和卢森堡等一直在全球创新指数排名中位列前茅，但其研发投入强度于2018年分别只有1.56、2.16、1.71、1.15和1.21，其取得创新成就的关键是他们的创新生态环境和创新体系的优越性，使其创新能力在全球保持领先。

片面强调研发投入强度还会带来风险，可能会陷入“为投入而投入”的陷阱，使政府为了实现2.5%的目标而出现盲目科技投入行为，各创新主体在政府优惠政策的激励下也会产生“伪投入”行为，并产生“劣币驱逐良币”现象，不利于创新型国家建设。

容易导致政府的盲目投入行为。目前来看，31个省市地区的科技规划均提出了研发投入强度的目标值，政绩考核导向下，为了实现规划目标强度，部分地区盲目跟从、脱离实际、不计绩效地认为研发投入强度越高越好，强调以创新型国家或地区的研发投入强度水平为标准和目标，并把这一指标作为政府官员的政绩考核标准相互赶超，使得不少地方政府以“大跃进式”的方式盲目增加研发经费，导致大量财政资金浪费，产业结构失衡和高技术产业同质化问题严重。

容易导致各创新主体的“伪投入”行为。部分创新主体为了达到获得研发补贴或者税收优惠的门槛，在研发经费中“注水”的行为屡见不鲜，尤其以企业为甚。主要原因在于：第一，我国企业的研发支出统计工作主要由国家统计局负责，除规模以上工业企业外，其余行业企业研发支出都是根据最近一次的经济普查、科技活动清查数据推算获得，增加了企业进行数据操纵的空间。第二，目前企业研发费用会计核算科目明晰化程度不够，现行《企业会计准则指引》只要求设置一级科目“研发支出”，没有明确规定二级科目和三级科目的内容，研发支出由企业自行填报，部分企业就会利用会计科目调整或者虚增科目的方式将本不属于研发活动的专利保护费、人员工资、机器耗材和设备折旧摊销等归集到研发活动，或者通过买入一些并未投入实际运营的先进研发设备并计入研发支出。第三，企业虚报、误报研发经费的处罚成本过低，财务信息虚报处罚不明确，致使企业在面对利益诱惑时做出突破监管的行为。这种情况下产生的“伪投入”不仅无法实现技术创新，有损市场环境，还容易绑架政府财政科技投入，导致大量财政资金的流失。

容易造成“劣币驱逐良币”现象。过于强调研发投入强度，可能会忽略投入背后的机制与效率，从而使研发投入高但投入效率低的被认定为高创新主体，研发投入低但投入效率高的却被认定为低创新主体，最终造成“劣币驱逐良币”的问题。比如高新技术企业以企业研发投入强度为主要考核认定指标，虽然也考虑了创新产出（专利）指标，但是并未规定必须是企业自行研发的，不论是自己研发还是购买的均可以计入。很多企业临时购买自己用不到的专利来滥竽充数，并未发生实质性创新行为，却拿到了高企资格，享受了一系列政策优惠。这种认定模式下，使得很多投入水平高研发能力差的主体被高估，投入水平低研发能力强的主体反被低估，导致大量“伪高新”企业产生，对那些有实质性创新行为的企业并不公平。

相比于研发投入强度，更重要的是要注重创新体系的建立，优化研发投入结构，提升研发投入效率。

建设创新型国家的关键是提升原始创新能力，基础研究是原始创新能力的源泉。但是，我国基础研究投入占比相对偏低，大部分投向了试验发展部分。从国家层面来看，近些年我国基础研究投入虽然实现了连续增长，但整体比例一直维持在5%—5.5%上下，与发达国家15%—25%的水平相比差距很大。从地方层面来看，2018年，仍有12个省份的基础研究投入占比不足5%，有的省份甚至不足2%，将90%以上的研发经费投向了试验发展。

分主体来看，作为基础研究的主体，我国高等院校研发经费主要用于应用研究，基础研究占比只有40%，美国和法国等国家主要处于60%—70%；政府研究机构15%的研发经费用于基础研究，主要创新型国家一般在20%—45%之间；企业基础研究投入更是短板中的短板，2018年，企业基础研究投入占全国基础研究投入的比例只有3.07%，美日等国家已经达到15%—30%。企业基础研究投入占企业研发投入总额的比例仅为0.22%，仅占主要创新型国家的五十分之一左右。

创新型国家建设过程中，除了要增强研发经费投入强度，更重要的是提升投入产出效率。高投入不等于高产出，也不等于高创新水平。从投入产出效率来看，虽然目前我国研发经费投入已稳居世界第二位，发表的论文数量和国际专利申请数量也已居世界数一数二的水平，但是研发经费投入与产出质量严重不符。如我国论文数量已经排在世界第二位，但是论文被引用数量仍相对较少。ESI论文被引用次数排序的前20个国家中，我国ESI论文引用率处于第15名的位置，只有美国的一半，与其ESI论文总数所处的位置（第2名）极不相称。

此外，作为PCT国际专利申请第一大国，2018年我国每万名企业研究人员拥有PCT专利申请数为411件/万人年，排名第22位。三方专利数量虽然快速增长，排名也跃居第4位，但仍仅为美国、日本的1/5左右，日本和美国三方专利数量合计占全世界总量的比重接近60%。技术含量高的核心专利依然集中在美国和日本。

首先，提高研发投入统计的科学性和准确性，建立部门间科技统计协调机制。

改变过去长期以来过分依赖上报统计报表搜集科技统计资料的局面，逐步建立起全链条、全覆盖和标准统一的科技普查和调查制度，研究发布企业研发数据的统计标准和配套制度，提高科技统计数据的正确性和科学性。加快建立统一管理、科学分工、各方联动、信息共享的研发投入统计工作机制，加强科技、统计、财政等部门的协调沟通，推动科技数据共享。完善国民经济核算体系，逐步探索将反映创新活动的研究与开发支出纳入财政一般公共预决算统计。

其次，着力优化研发投入结构，提升基础研究投入力度。

着力提高基础研究和应用基础研究的投入，尤其要主动面向世界科学前沿，梳理关键“卡脖子”技术清单，加强重大科学问题研究，完善基础研究体制机制增强创新驱动源头供给。加快构建自由探索与目标导向并重的基础研究投入机制，进一步加强中央财政对基础研究的投入和稳定支持，更加重视对基础研究和应用基础研究的系统部署，改善基础研究的评价机制，使科研人员能够潜心长期地从事基础研究。同时，要积极引导地方财政和企业社会力量加大对基础研究的投入，探索科研活动众包众筹等新的科研活动的方式，营造全社会支持基础研究发展的良好环境。

再其次，建立研发投入绩效评价机制，强调以高质量的产出为导向的研发投入。

之所以提出2.5%研发投入强度目标的原因不在于研发投入强度本身，而是要提升国家科技创新能力。因此，要跳出传统五唯评价的模式，尤其对基础性、战略性研究，要改变“短平快”的考核标准，加快建立一种长效科学的评价机制。推动各主体以提升创新绩效为目标，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评审和绩效评估体系，建立针对不同类别研发投入的绩效考核评估与奖惩机制，叫停那些投入产出效率不高以及“伪投入”的项目，提高研发投入效率，促进从研发投入向研发产出和创新能力转化。

最后，营造良好创新环境，激发各主体创新的内生动力。

建设创新型国家的核心是强大的科技创新能力和完备的科技创新体系，前提是营造良好的创新环境。首先，要营造知识创新和技术创新有效连接的市场环境。推动开展基于市场需求的知识创新，加强对科研成果面向企业转化的市场服务，使知识创新真正转化为技术创新。其次，要完善以普惠性政策为主的制度环境。强化和践行严格的知识产权保护制度，转变创新政策的支持方式，提高税收优惠的普惠性，推动以后补助、“天使投资”、政府采购等以创新效益为导向的间接支持方式，提高技术供给质量。最后，要塑造有利于激发企业创新活力的社会文化环境。在思想认识上真正重视创新发展，强调实事求是、不欺骗、不弄虚作假的科学精神和态度，提高公众科学素养，着力营造开放包容、鼓励创新、宽容失败的创新文化环境。