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上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

《上海2035总规》的城镇体系

 

作为超大城市的上海,“十四五”时期,其新城建设将进入集中发力期。放眼建设全球城市,新城承担着什么样的使命?存在哪些短板?未来的方向是什么?

习近平总书记指出,“目前,我国超大城市(城区常住人口1000万人以上)和特大城市(城区常住人口500万人以上)人口密度总体偏高……要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城,推动多中心、郊区化发展……逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。

《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(以下简称“上海2035”)明确,“嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城……按照大城市的标准强化综合服务功能……举全市之力推动新城发展,全面承接全球城市核心功能。”

 

李强书记也强调,“嘉定、松江、青浦、奉贤、临港等五大新城将按照独立城市定位,在‘十四五’期间大力建设,力求成为上海未来发展最具活力的重要增长极和发动机,并与中心城区一道,构成上海大都市圈的‘核心内圈’”。

01
新城承载的使命

一是打造区域新增长极。无论是早期作为工业基地的卫星城,还是后来作为开发区或集中城镇化地区的郊区新城,首要的任务就是要加快经济发展,成为带动区域经济增长的增长极。

 

改革开放以来,我国长期采取外延式的增长模式,上海也不例外。作为重要的经济中心城市,上海中心城区的空间有限,必须依托郊区特别是郊区新城作为主要的增量空间,在经济空间上形成多极增长的格局。

“十五”计划中,上海就提出了“要按照市区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平的要求,整体优化经济布局……重点发展郊区制造业基地,加快发展郊区商业、现代物流、房地产、旅游等第三产业,努力形成与城镇化建设相适应的郊区三次产业协调发展的格局”。

 

特别是在中心城区实施“退二进三”之后,郊区作为先进制造业的主战场,为上海的工业经济发展作出了重大贡献。据上海市统计局数据显示,2015年上海郊区规模以上工业总产值占全市规模以上工业总产值的比重达到88.7%,而在2005年,这一比重仅为58.1%。

 

二是疏解中心城区人口与功能。设立卫星城的重要目的之一就是“疏散市区过密的人口”,而“上海2035”不仅提出“疏解中心城过密人口,提升新城、新市镇的人口密度、就业岗位密度和城市空间绩效,新城人口密度提高至1.2万人/平方公里以上,新市镇人口密度提高至1.0万人/平方公里以上”,更进一步明确“做强城市核心功能,坚持政府引导与市场机制相结合,逐步推动城市非核心功能向郊区以及更大区域范围疏解”,强调了人口与城市功能的同步疏解。

 

特别是在嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等 5 个新城内分别设置城市副中心,强化面向长三角和市域的综合服务功能,承载全球城市部分功能,服务人口约100万—150万人。这进一步凸显了新城作为独立城市的地位和作用。

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

上海各个城市副中心规划定位  数据来源:刘昕根据“上海2035”及各区“2035”整理。

 

三是促进产城融合发展。推动产业向郊区转移的过程,本质上也是郊区城市化的过程,其面临的首要问题是如何走出一条产城融合的发展之路,把产业人口留在新城,实现职住均衡。

 

为了促进产城融合、缩小城乡差距,“十三五”时期上海提出了“三倾斜一深化”,即推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜,推动基础设施建设投入向郊区倾斜,推动执法管理力量向城乡结合部倾斜,深化农村土地制度改革。

 

比如,为了提升郊区新城的医疗卫生服务水平,上海市卫计委提出了“5+3+1”规划,“5”即是在浦东、闵行、南汇、宝山、嘉定5个区分别引入长征、仁济、六院、华山、瑞金等三级医院优质医疗资源,床位规模都为600张;“3”即是对崇明、青浦、奉贤3个区(县)的中心医院,按照三级医院等级评审标准,对人员配置、技术水平、硬件设施进行建设,提升为三级医院,床位规模都为800张;“1”即是迁建金山区1所医院,实现郊区每个区县均配置1所三级医院或郊区居民在1个小时内可到达三级医院。

 

为了进一步研究新城承载使命的情况,我们选择了定位于长三角综合性节点城市的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等 5 个郊区,从GDP、财政收入和人口三个层面,对“十五”以来的变化情况进行了比较静态分析(考虑到新城没有专门的数据统计,我们用全区的数据代替;同时南汇2009年并入浦东新区,其他区部分年份数据缺失),具体情况如下:

 

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“十五”以来5个郊区GDP占全市比重变化情况

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

“十五”以来5个郊区财政收入占全市比重变化情况

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

 “十五”以来5个郊区常住人口占全市比重变化情况  数据来源:历年统计公报,部分地区部分年份数据缺失。

 

从增长极的角度来看,“十五”以来,除了嘉定占全市GDP的比重逐步上升、达到7%左右以外,松江、青浦、奉贤的占比变化不大甚至有所下降、均在4%以下,说明郊区新城的经济引擎作用尚未充分发挥。

 

从更加现实的财政收入来看,嘉定、松江、青浦、奉贤的占比均出现同步波动,2019年的占比均在4%以下、不及2005年的水平,也低于GDP的占比水平。这反映出上海的“中心—外围”结构仍然比较显著,中心城区依托集聚效应和区位优势强化核心管理职能,而外围郊区则更多地体现为生产职能。

 

从人口集聚的角度来看,“十五”以来,嘉定、松江、青浦、奉贤的人口占全市比重逐年上升,其中2019年各区占比均在4%以上,且明显高于GDP和财政收入的占比。这反映出郊区在吸纳新增人口方面发挥了比较积极的作用,这与郊区相对较低的生活成本包括住房价格有关,但并不能反映郊区新城在疏解中心城区人口方面的情况。

 

从产城融合的角度来看,我们提取了5大新城在2019年工作日早高峰时的人口分布热力图。从图上可以看出,产业园区的人口分布明显低于老城区,轨交站点等交通节点是人口集聚区,临港新城的人口密度显著偏低。

 

根据上海市交通委指挥中心发布的2020年8月份上海交通运行月报,从轨道交通来看,连接中心城区与嘉定新城的11号线、与松江新城的9号线、与青浦新城的17号线、与奉贤新城的5号线、与临港新城的16号线均出现9%以上的环比增幅,早晚高峰潮汐式客流明显;从公路交通来看,连接中心城区与嘉定新城的G2、G312,与松江新城的G60、S124,与青浦新城的G60、G318,与奉贤新城的S4,与临港新城S2等交通流量均排在全市前列,其中小客车占比均在80%以上。

 

这在一定程度上反映出新城的产业与生活的空间分离,特别是产业园区与新城城区仍然存在“两张皮”,产城融合的水平有待提升。

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

2020年工作日早高峰5大新城人口分布热力图

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向
2020年8月上海轨道交通日均客流情况

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

2020年8月上海高速公路交通流情况

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

2020年8月上海国道交通流情况

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向
2020年8月上海省道交通流情况
02
沪京穗苏新城建设成效比较

为了进一步研究上海新城的建设成效,我们选取了北京、广州和苏州进行比较研究。北京、广州与上海同为一线城市,都是中心城区人口超千万的超大城市,分别为我国三大世界级城市群的中心城市,也都面临着非核心功能疏解的任务;四座城市综合经济实力位居我国前列,GDP均超过2万亿(苏州2020年有望突破2万亿);四座城市也都是多中心城市格局,总体上均为“中心城—新城”的空间架构。

 

《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(简称“北京2035总规”)提出,在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,着力改变单中心集聚的发展模式,构建北京新的城市发展格局。

 

其中,多点包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城,是首都面向区域协同发展的重要战略门户,也是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区,重点提升城市发展水平和综合服务能力,建设高新技术和战略性新兴产业集聚区、城乡综合治理和新型城镇化发展示范区。

 

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“北京2035总规”的城镇体系

 

《广州市城市总体规划(2017-2035年)》(简称“广州2035总规”)提出,构建“主城区—副中心—外围城区—新型城镇—乡村”的城乡空间网络体系。其中,外围城区包括花都城区、空港经济区、知识城、番禺南部城区、从化城区和增城城区,是承接主城区人口、功能疏解的主要区域和外围综合性服务地区。

 

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 “广州2035总规”的城镇体系

 

目前《苏州市城市总体规划(2017-2035年)》正在编制过程中,但是苏州同样存在“中心城区—独立城市(县级市)—新型城镇—乡村”的城镇体系,昆山、张家港、常熟、太仓、吴江都是相对独立的城市。

 

综合以上考虑,我们选取上海的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等 5 个区,北京的顺义、大兴、昌平、房山、通州等5个区(亦庄也位于大兴区,通州区定位于副中心,但相对独立),广州的花都、从化、增城、番禺、南沙等5个区/市(空港经济区地跨白云区和花都区,知识城位于黄埔区,南沙定位于副中心,但相对独立),苏州的昆山、张家港、常熟、太仓、吴江等5个市/区(吴江2012年撤市建区,但相对独立),进行新城的比较静态分析,具体结果如下:

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“十五”以来沪京广苏新城建设成效情况  数据来源:江沙沙根据历年统计公报整理,部分地区部分年份数据缺失。

从增长极的角度来看,“十五”以来,新城GDP占各自城市的比重总体上是苏州﹥广州﹥上海﹥北京;新城财政收入占各自城市的比重总体上亦是如此。这反映出四个方面的情况:

 

一是四座城市当中,苏州的中心度相对最低。这主要是缘于苏州的“块状经济”比较发达,凭借着强大的制造业基础,下辖的昆山、张家港、常熟、太仓均处于全国百强县前十位,昆山更是连续多年位居全国百强县之首,各县级市都按照独立城市的目标进行建设。相比较而言,苏州县级市与上海的联系比苏州城区与上海的联系更为密切,以至于在“散装江苏”之下还存在“散装苏州”。

 

二是广州的新城GDP占全市比重明显高于上海和北京,反映出广州各新城的经济引擎作用更为显著,特别是南沙城市副中心的地位显著凸显。

 

三是上海的新城GDP占全市比重略高于北京,但在四座城市中处于后两位,反映出京沪两城的中心度远高于其他城市,所以都提出要疏解中心城区非核心功能。同时,京沪的新城经济引擎作用相对较弱,特别是北京的通州城市副中心,尽管GDP占全市比重持续提升,但与广州南沙相比,其支撑作用还有待加强。

 

四是四座城市的新城的财政收入占比均低于GDP占比,也就是郊区单位GDP的财政收入低于市区,反映出均不同程度存在“中心—外围”结构。

 

从人口集聚的角度来看,“十五”以来,新城人口占各自所在城市的比重总体上是苏州﹥广州﹥北京﹥上海。

 

这反映出三个方面的情况:一是苏州仍然位居四座城市之首,进一步印证了其下辖县级市中,人口与产业的空间分布一致性;二是广州的新城占比略高于北京,但均明显高于上海,反映出京穗的新城自我服务功能相对完善,能够更好地留住人口;三是京沪5个郊区的人口占比均高于GDP和财政收入的占比,而穗苏5个区/市中,有的人口占比高于GDP和财政收入的占比、有的则低于,反映出京沪的郊区在外来人口吸纳方面发挥了更加积极的作用。

03
新城发展的现实偏差

尽管上海的(郊区)新城从提出到建设已近20年,但通过纵向和横向的比较分析,可以看出新城的发展尚未达到预期,距离“独立性综合性节点城市”的定位仍然相差甚远。从笔者的经验来看,主要存在三个方面的偏差。

 

一是开发认知大于功能认知。新城的概念提出以来,各区在认知上更加侧重新城区的开发建设,而相对忽视了城市功能的承接和培育。

 

嘉定、松江、青浦、奉贤和临港都成立了各自的新城公司,专门负责新城范围的开发建设,基本职能集中在土地收储出让、基础设建设、房地产开发、城市开发投融资等。特别是在“十五”和“十一五”期间,各新城都建成了一批标志性的区域或项目,城市面貌焕然一新,比如“青浦新城实践——生态和人文可持续建设项目”就荣获了2007年迪拜国际改善居住环境最佳范例奖。

 

但同时,不少郊区将新城等同于“新建城区”,认为只要加快城市的扩张就是建设新城,不仅能够改善城市形象,而且能够实现土地财政的快速增收,可谓一举两得。这导致一段时期内,新城在形态上扩张、但在功能上踏步,偏离了新城设立的初衷。

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向
“青浦新城实践——生态和人文可持续建设项目”荣获2007年迪拜国际改善居住环境最佳范例奖

二是产业动力大于城市动力。“城市”是由“城”和“市”组成的,“城”更加侧重空间形态,“市”更加侧重发展动力。

 

嘉定、松江、青浦、奉贤和临港都在城区周边设立了产业园区,应当是加快城市化的重要动力。但由于过分强调工业的集聚,导致园区只见物不见人,只见工厂不见城镇,缺乏社区单元,与相邻的城市也没有紧密联系,使园区在一定程度上只是作为衡量产出的“计算器”和提供税收的“皮夹子”,没有起到支撑城市经济发展的基础性作用。同样,相邻的城市由于缺乏工业的有力支撑,只能依托有限的服务业(主要是生活性服务业)作为成长动力,城市始终难以“长大”。

 

可以说,产业园区与城市在空间和结构上的分离产生了产城割裂、职住分离的问题,产业园区更加注重产业本身发展,而忽视了在推进城市发展中的积极作用。

 

比如,在上海市政府2006年批复的《上海市青浦新城总体规划》中,未将青浦工业园区纳入新城建设范围;市政府2013年批复的《上海市青浦新城(淀山湖新城)总体规划修改(2009-2020)》中,虽将青浦工业园区纳入了新城建设范围,但在实际操作中,新城公司和工业园区公司仍然分别负责各自原有区域范围内的开发建设,在工作推进中仍然存在“两张皮”的情况。

 

三是集聚人口大于疏解人口。尽管郊区在吸纳城市新增人口方面取得积极成效,但是新城在疏解中心城区人口方面成效并不明显。

 

根据上海市规资局测算,新城吸纳的主要是本区城镇化人口(占49%)和外地来沪人口(35%),来自中心城区的人口比例仅为10%左右。这其中的根本原因还是在于功能。

 

这里主要有两个方面原因:一方面,郊区新城未能很好承接产业功能,比如中心城区的现代服务业和战略性新兴产业对于区位有着高度的依赖,很难短时间内向郊区转移,导致中心城区的就业人口难以在郊区找到合适的岗位,即使是住在郊区,也不得不到中心城区上班。

 

另一方面,郊区新城未能很好承接服务功能,城市的自我服务能力严重不足,更不要说形成近沪服务功能。这也导致对于生活品质具有一定要求的人口难以在新城享受相应的服务,即使是在新城上班,也更多的选择居住在中心城区。


比如,全市在新城规划建设了一批大型居住社区,用于中心城区居住困难群体的安置,但由于郊区新城与中心城区在公共服务、公共交通等方面的巨大落差,导致住房移交后,安置户宁可在中心城区租房也不肯搬到新城居住,也就无法有效疏解中心城区的人口。

 

综上所述,由于在认知上的偏差、顶层设计的滞后、城市功能的欠缺等原因,加上缺乏独立的对外交通枢纽和高频次的对外交通联系,新城仍然高度依赖中心城区,仍未摆脱“大树底下不长草”的窘境,距离独立新城的目标还有较大的差距。

04
新城建设独立城市的发力方向

一是突出规划这个引领。随着上海“三大任务一大平台”的深化,各新城所承担的角色任务将更加重要。

 

嘉定新城将成为虹桥国际开放枢纽链接昆山-相城等功能走廊的枢纽节点区,松江新城将成为长三角G60科创走廊的创新策源区,青浦新城将成为落实两大国家战略的集中承载区,奉贤新城将成为面向杭州湾大湾区的重要辐射区,临港新城将成为自贸试验区新片区的核心功能区。

 

这就需要在“独立性综合性节点城市”定位的基础上,进一步谋划提升新城的等级。按照目前新城的规划规模,只有松江新城达到了Ⅱ型大城市的标准,嘉定、青浦、奉贤、临港都只达到中等城市的标准,与周边的昆山、张家港、太仓、常熟、吴江等存在等级代差。建议进一步调整完善新城规划,按照大城市标准谋划百万级别的城市框架,适当扩大城市开发边界,提高开发强度、淡化人口总量考核目标,提升新城的极核地位。

 

二是强化功能这个支撑。对照上海建设全球卓越城市的目标,全面梳理上海在城市功能的现状情况、载体分布、存在短板、引培意向,形成核心功能强化和非核心功能疏解清单,根据各新城的自身特色、空间资源和功能短板,推进核心功能以及非核心功能中的核心环节向新城布局。

 

一方面,要加强产业功能布局,结合全市四大功能强化和重点区域开发,积极争取和推进重大功能项目落户新城,进一步丰富新城的产业形态,形成一定的集聚辐射效应,真正将新城打造为“反磁力中心”;

 

另一方面,要加强服务功能布局,推进国际知名大学和市内高校、三甲医院、高品质文化和体育设施落户新城。尽管近年来各新城引进了不少优质社会资源,但是其市场化的运作方式,无法完全替代优质公立资源,建议着力推进优质义务教育阶段和高中阶段的公办学校、公办医院、专业化艺术机构等优化布局,满足新城不同群体的多元化分层次需求。

 

三是聚焦融合这个重点。新城疏解中心城区人口和做大城市规模的关键,在于提升岗位与人口的匹配度。建议久久为功推进产城融合发展,特别是进一步增强产业园区土地利用的弹性,推进土地复合利用和建筑混合布局。


在促进职住均衡方面,可以借鉴深圳市龙岗区的做法。作为国家级产城融合示范区,龙岗将满足人的居住与发展需求作为产城融合的根本目标,始终围绕“人在龙岗生产”“人在龙岗生活”,提出了“15分钟工作圈”和“15分钟生活圈”的发展理念。

 

在此基础上,确定了“4+9”重点区域,确保每个街道都有重点区域带动,并遵循步行优先、边界清晰、功能明确和便于管理的原则,以3平方公里左右的就业圈与生活圈为基础空间范围,对全区工业园、商务园、科技园、大学园、居住区等不同类型的园区划分为64个产城融合基本单元,分类施策,提出差异化、特色化的产城融合发展指引,保障产城融合发展理念能够在基本单元层面得以落实。

 

上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向
龙岗产城融合示范区基本单元划分

 

四是改善交通这个根本。“十五”以来,新城的对外交通联系得到了极大的改善,除了高速公路和快速路以外,目前5大新城均已开通了轨道交通。

 

但放眼长三角来看,新城与中心城区、长三角主要城市之间的交通联系仍然相对单一,到中心城区的时间距离远大于空间距离。特别是在高铁时代,长三角一小时交通圈的范围大大扩展,不少城市到上海中心城区的时间距离甚至要短于新城到上海中心城区的时间距离,加上长三角行政审批与公共服务的互联互通,一批“高铁新城”迅速崛起,其发展势头有超过新城的趋势。

 

建议在完善城市功能布局的同时,进一步提升新城的交通便利度和通达性,推进城际铁路、轨道交通、高快速路等多种方式在新城的衔接,统筹推进TOD开发,打造区域性交通枢纽,形成“点点直达”与“串点成线”的交通网络,避免新城出现“灯下黑”。

 

参考文献
[1]习近平.国家中长期经济社会发展战略若干重大问题[J].求是, 2020(21).
[2]上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要.
[3]上海市城市总体规划(2017-2035年).
[4]北京城市总体规划(2016年-2035年).
[5]广州市城市总体规划(2017-2035年).
[6]夏骥.对上海郊区产城融合发展的思考[J].城市,2011(12).
[7]深圳市龙岗区产城融合示范区建设行动计划(2019-2023年).

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原文始发于微信公众号(上海华略智库):上海(郊区)新城建设独立城市:使命、短板与发力方向

 

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