全球 | 美国国家技术战略的三大重点领域和七大要素

战以来,美国在发展尖端知识和技术方面一直处于世界领先地位但过去几十年,R&D国家支出占国内生产总值的百分比几乎没有增长,私营部门支出的增加被政府资金的减少所抵消。导致科学、技术、工程和数学(STEM)领域发展停滞不前。展望未来,美国的技术实力对于解决紧急公共卫生情况和气候变化带来的威胁等危机是不可或缺的。尤其是在新冠肺炎疫情流行期间,决策者必须抓住机会重振美国的技术领先地位。

2020年10月16日,美国战略与国际研究中心(CSIS)发布报告《增强美国创新优势2020》(Sharpening America’s Innovative Edge),确认了国家技术战略的三大重点领域和七个要素。

美国国家技术战略的三大重点领域和七大要素

美国国家技术战略

三大重点领域

投资创新;保护关键技术;倡导数据治理

美国国家技术战略

七个要素

1. 重新致力于创新基础:增加R&D资助,加强世界级人才渠道,鼓励商业投资,建设数字基础设施。政策制定者应该在未来5到10年内将R&D联邦资金恢复到二战后的平均占国内生产总值的1%,每年增加约1000亿美元,以应对气候、国防和健康方面的重大社会挑战。

2. 支持关键技术类别:包括人工智能、生物技术、量子计算和机器人。

3. 制定全球标准。

4. 促进政府整体技术控制政策。

5. 在多边技术控制方面与盟友合作。

6. 采用国家数据隐私法规:如果美国不加强对管理数据隐私和数字贸易的规则、标准和规范的讨论,其他国家会这样做。

7. 让数据治理原则与盟友保持一致。

1. 投资创新

 

1.1 加强创新基础

美国的技术突破依赖于政府、学术界和商界之间的“三角联盟”,每个联盟都发挥着各自的部门优势。政府提供必要的公共产品,包括教育、基础设施和基础研究资金。大学和国家实验室在公共投资的支持下,孵化和开发早期、高风险的想法和技术。然后,私营部门扩大规模,将有前景的项目商业化,并自行开展有价值的研究。

研发支出

美国在研发上的支出超过任何其他国家。

  • 2018年,美国在R&D的国内总支出为5810亿美元,是发达经济体中最高的,比2000年的3610亿美元有所增加。其他国家已经加大了对R&D的投资,以缩小与美国的差距。

  • 从2000年到2017年,X国的研发支出年均增长17.3%,而同期美国的研发支出年均增长4.3%。美国研发支出占国内生产总值的百分比从2000年的2.6%上升到2018年的2.8%,与20世纪60年代大致持平。

  • 在此期间,X国在R&D的支出从占国内生产总值的0.9%增加到2.2%,增长了一倍多。因此,美国在全球R&D融资中的份额从2000年的37%下降到2017年的25%。如果目前的趋势保持不变,X国有望成为整个R&D最大的消费国,并在未来十年内超过美国。

 

图1 / R&D支出占国内生产总值的百分比 

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 R&D活动的类型 

R&D的活动通常分为三类:基础研究、应用研究和实验发展。

  • 基础研究是指“主要为获得某种现象和可观察事实的潜在基础的新知识,而进行的实验或理论工作,不考虑任何特定的应用或用途。”

  • 应用研究是“为了获得新知识而进行的原始调查。。。主要针对一个具体的、实际的目的或目标。”应用研究经常利用基础科学的突破,如阿尔伯特·爱因斯坦对相对论的研究,来创造具体的应用,如全球定位系统(GPS)卫星中使用的原子钟。

  • 实验开发指的是“系统工作,从研究和实践经验中获取知识,并产生额外的知识,其目的是生产新产品或工艺,或改进现有产品或工艺。”这种早期开发侧重于将科学突破直接转化为产品或过程,这往往会带来商业化。

美国在基础和应用研究方面的支出保持相当大的领先,而X国在实验发展支出方面领先。2018年,美国对基本R&D的国家支出占国内生产总值的0.5%,按绝对值计算是最大的,仅次于韩国、以色列和捷克共和国,而X国2018年的基本研发支出占国内生产总值的0.1%。同样,2018年,美国在应用研究上的支出几乎是X国的两倍,尽管这一差距在过去20年里已经缩小。虽然美国在研究支出方面领先,但自2014年以来,X国在全球实验开发支出方面领先。

出版物

从结果来看,美国仍然是高质量科学和工程出版物的主要来源,但其他国家正在迎头赶上。2018年,美国拥有“三元”专利家族的第二大份额(仅次于日本),即在欧盟、日本和美国注册的专利家族。虽然美国的份额从2000年的28%下降到2017年的23%,但X国在三大专利家族中的份额从2000年的0.2%上升到2017年的7.6%。同样,尽管美国仍然是高被引科学和工程研究文章数量最多的国家,但X国的份额自2000年以来大幅上升。

研发资金来源

随着时间的推移,美国R&D资金的主要来源已经从公共部门转移到私营部门。在20世纪60年代与苏联太空竞赛最激烈的时候,联邦资助的研发占 GDP的1.6%以上,是商业资助研发的两倍,占美国研发投资的三分之二。到2017年,政府对各类R&D项目的资助降至国内生产总值的0.6%,为60年来的最低水平。这种下降是显而易见的,因为联邦支出是美国研究事业的重要支持来源,尤其是基础科学。相比之下,2017年,私营部门资助了R&D约70%,主要用于实验开发,其次是应用研究。这一变化是由冷战后国防预算的下降、商业在国家创新体系中日益增长的作用,以及限制政府支出的紧缩措施推动的。

 

R&D的公共和私人投资都至关重要,但近几十年来,政府的作用被低估了。自第二次世界大战以来,政府融资通过资助基础研究和支持由此产生的商业化,促使私营企业作用更加有效。公共支出可以“挤入”私人投资,一项研究发现,联邦政府在R&D投入的每一美元都会刺激额外30%的企业研发。政府投资通常支持高风险项目,这些项目可能没有明确的市场可行性,企业也不愿意单独进行。企业主要关注“更安全”的发展型R&D,将有前途的想法(包括通过联邦资助的研究开发的想法)推向市场,这种想法风险较低,但不太可能带来通常与基础研究相关的转型突破。值得注意的是,联邦资助的研究项目通常与大学密切合作,开发了互联网、高级人工智能(AI)算法、GPS和谷歌搜索算法等许多其他技术背后的基础知识。

 

图2 /美国R&D资金占国内生产总值的百分比 

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图3/1953-2017年按来源分列的美国研发资金 

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拜赫-多尔法案:1980年的《专利和商标法修正案》改变了R&D的面貌,允许小企业和非营利机构,包括大学,保留在联邦财政援助下产生的发明专利权。在立法之前,使用联邦资金的研究人员有义务将任何突破的专利所有权转让给政府。该法案导致了大学专利的激增,在1980年至1999年间增加了约10倍。

创新?还是可行性?

麻省理工学院教授乔纳森·格鲁伯(Jonathan Gruber)和西蒙·约翰逊(Simon Johnson)警告说,美国政府的R&D资助机构已经变得过于规避风险,转而专注于可实现的项目。2013年的一项审查发现,美国国立卫生研究院最近的拨款更多是基于“可行性”而不是创新,这种倾向在预算削减或封存时会增加,因为他们面临更大的压力来报告结果,以保持有限的资金。

除了增加联邦政府对R&D的资助,政策制定者还可以通过结构性税收和基础设施政策来促进私人创新。美国研发税收抵免占国内生产总值的0.07%,低于经合组织0.11%的中位数。2018年,美国在36个经合组织国家中的R&D税收优惠价值排名第26位。2017年《减税和就业法案》通过禁止公司立即扣除R&D费用,而是要求在五年内分期偿还,削减了一些现有福利。一旦在2022年实施,美国将是唯一一个需要摊销R&D支出的发达经济体,这一变化可能会在10年内减少710亿美元的R&D支出。

在数字基础设施方面,美国在2019年移动宽带普及率方面在经合组织国家中排名第4,但在固定宽带普及率方面仅排名第18,存在显著的数字鸿沟,皮尤2019年的一项调查报告显示,只有三分之二的农村成年人拥有家庭宽带连接,比城市成年人低12个百分点。

 

1.2 人力资本的重要性

美国的创新体系依赖于培训和吸引世界上最优秀的人才。截至2016年,美国授予的科学和工程 (S&E)博士学位是所有国家中最多的。然而,就像R&D的支出一样,其他国家也在迎头赶上。2015年,X国授予了34,000个S&E博士学位(2000年不到8,000个),而美国为40,000个,自2007年以来,X国每年授予的自然科学和工程博士学位超过了美国。一个全面的创新战略必须注重改善国内的教育成果和机会,特别是在STEM领域,并继续吸引外国人才。

种族与社会差距

尽管与其他发达经济体相比,美国的教育支出水平相对较高,但美国的科技创新成果一般,并存在种族和社会经济差距。在35个发达经济体中,美国在2018年人均小学和中学教育支出排名第四,但在科学和数学评估中仅获得平均排名。数据显示,随着学生年龄的增长,美国因种族和社会经济地位而持续存在的成绩差距会扩大。最近的研究表明,遏制新冠肺炎教蔓延的封锁导致学生学习成绩下降,并可能扩大结果中的种族和经济差距,凸显了更公平的初等教育机会的紧迫性。

 

图4/S&E职业中的代表性份额 

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过于依赖外来人才?

为了补充国内人才,美国吸引了高技能的国际学生、科学家和企业家。如果没有外国学生,美国在授予S&E博士学位方面将落后于X国。外国学生在科学和工程领域的比例过高,2017年授予的美国S&E博士学位中,约有三分之一授予了临时签证持有者。对外国学生受教育后离开该国的担忧被夸大了。截至2017年,大约三分之二持有临时签证的美国S&E博士获得者在毕业后至少在美国停留了五年,其中包括90%的X国学生。

 

很难夸大高技能移民对美国技术领导力的重要性。虽然只有18%的美国人口是在国外出生的,但S&E职业中30%的工人出生于美国本土之外,工程和计算机科学专业的人数更多。从1901年到2019年,移民占美国公民获得的诺贝尔化学、医学和物理学奖的35%(302人中的105人)。外来人才的重要性在新兴技术中尤为明显。 

59%的世界顶级人工智能研究人员在美国工作

根据马可波罗智库2020年6月的一份报告,59%的世界顶级人工智能研究人员在美国工作,但其中只有三分之一在美国获得本科学位。第一代和第二代移民帮助创办了60%最有价值的美国科技公司,2018年10月的一项研究发现,在价值超过10亿美元的91家美国“独角兽”科技初创公司中,有50家的创始人至少有一名移民。正如本报告劳动力一章详细讨论的那样,吸引和保留世界级的人力资本对于技术领先至关重要,移民制度应反映这一现实,同时降低潜在的安全风险。排斥大量外国研究人员的行为只会阻碍美国的科学发展。

 

移民体系壁垒

不幸的是,国家移民体系中的壁垒使得人才难以留下,这使美国处于竞争劣势。H-1B签证计划——美国公司吸引高技能移民的主要手段——被超额认购。2019年,又有105,000份1B签证申请超过了85,000份的法定限制。2020财年前两个季度,1B签证的初始拒签率达到29%,同样,美国大学的外国研究生在获得全职工作授权方面也面临障碍。2015年的一项研究发现,90%从事非学术职业的外国科学和工程博士获得者希望留在美国工作,但只有50%的人能够做到。

 

图5 /美国顶级人工智能人才来源国

 

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与美国相比,其他国家也在努力吸引外国人才。从2013年到2015年,加拿大和澳大利亚通过高技能签证项目接纳的移民占总人口的比例分别是美国的9倍和11倍。

 

1.3 有针对性的联邦支持

为了增强美国的创新优势,应对包括气候变化在内的社会挑战,联邦政府在研究和科技教育方面的广泛投资是必要的。在某些情况下,关键技术部门可能需要政府的额外支持,如通过联邦采购创造需求,以及在应用研究和早期开发方面与行业进行更密切的合作。

 

图6/H-1B初次就业申请的拒签率 

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尽管最近政府不愿干预私人市场,但华盛顿在支持关键行业方面有着成功的历史。自第二次世界大战以来,政府一直利用采购和R&D的巨额预算来驾驭市场力量,加速尖端技术的发展。联邦投资是基础发明的组成部分,包括互联网、卫星、超级计算和智能手机组件。20世纪50年代和60年代授予斯坦福大学的最初联邦投资和研究合同帮助建设了硅谷,“极速行动”是一项耗资95亿美元的美国政府倡议,旨在到2021年1月提供3亿剂新冠肺炎疫苗,这是对公私合作持续有效性的一次考验。如果成功,该倡议将开发一种疫苗在联邦政府大量投资的支持下,通过强有力的公私合作,以创纪录的速度实现了这一目标。

  

【2030年创新战略】

为了应对当今最紧迫的挑战——全球流行病、气候变化和经济竞争对手的崛起——美国两党的著名政策制定者以及商界领袖都呼吁政府更加积极地努力推动创新。创新战略应关注新兴技术,包括人工智能、量子计算和半导体,以及气候适应和相关的先进制造。

 

公私伙伴关系有助于弥合需求方和供应方,并最大限度地利用政府资源。加强合作可以建立在最近发起的几项倡议的基础上。量子经济发展联盟(QED-C)成立于2018年,旨在汇集不同的利益相关者来发展美国量子产业。2020年8月,特朗普政府宣布投资10亿美元建立12个人工智能和量子信息科学R&D研究所,这些研究所将建立跨科学和工程学科的合作研究团队。未来的伙伴关系应该集中在竞争前的技术上,在这些技术中,企业有动力合作,而不是竞争,并从共享创新中受益。

 

图7/全球半导体市场份额,1982-2019年 

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1.4 制定全球标准

标准是技术创新的一个重要方面。标准规定了产品、程序和人员的设计和安全要素。标准化组织有助于确定使用谁的技术来获得高利润的许可和获胜公司的显著竞争优势,以及如何使用这些技术。X国和欧盟在制定标准方面采取了更为国家主导的方式,通过政府授权机构更严格地控制标准制定,并支持行业积极参与标准制定团体。目前的方法在美国公司主导关键技术的时代很有效,但市场现实已经改变,竞争对手采取了更具战略性的方法。美国政府需要制定并实施积极的战略,以推动这种国家主导的方法,支持美国制定的标准和私营部门主导的标准体系。

 

专家们争论说,X国越来越多地参与制定标准的过程是否威胁到美国的利益。美中经济与安全审查委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission)的一份报告警告称,X国“正积极试图影响物联网(IoT)的国际技术标准,这将损害美国和其他外国同行的利益。”该国企业被批评“淹没了该区域”。美国不应反对X国积极参与国际标准制定进程。相反,华盛顿应该敦促和支持国内公司和专家重新积极参与技术进程。

2.保护关键技术

为了减少关键技术的泄漏,华盛顿采取了一系列针对性的控制措施,对直接关系到国家安全的产品或信息的流动,包括:

  • 美国外国投资委员会(CFIUS),审查对美国公司的外国投资和收购;

  • 出口管制,管制与外国买家的交易,包括“视为”的知识出口;

  • 签证政策,规定哪些人可以入境;

  • 经济制裁,以规范美国私营部门与外国实体的互动;

  • 反间谍活动,以阻止网络盗窃和其他非法转让知识产权(IP)和商业秘密。

 

美国国防部国防创新部门(DIUx)2017年的一份颇具影响力的报告警告称,X国正在通过各种手段“实施一项多学科计划,转让(关键)技术”。然而,X国是关键技术的竞争对手,产品投入的提供者,同时也是美国公司的重要市场,美国公司依靠在X国获得的收入为研发支出提供资金。在控制和开放之间达成正确的平衡,最好理解为国家安全内部的权衡,而不仅仅是国家安全和经济之间的权衡。限制开放的决定可以在短期内限制敏感技术的泄漏,但过度控制会限制销售,鼓励对手发展自己的工业,从而损害国内工业。

 

2.1 加强现有管制制度

在特朗普政府期间,华盛顿加强了现有的技术控制机制。特朗普总统于2018年8月签署的《2018年外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)将美国外国投资委员会的审查权限扩大到对“关键技术”公司的“非被动、非控制性”投资,包括某些类型的风险投资。研究发现,2017年至2020年2月,中金国际美国对X国相关交易的结清率约为60%,从奥巴马执政期间超过95%的比例下降。大多数在被拒绝的交易中,科技行业是被否决的,而非技术交易在奥巴马时代的水平上得到了批准。

 

与《国际反倾销法》同时,国会通过了《出口管制改革法案》(ECRA),将出口限制扩大到对美国国家安全至关重要的“新兴”和“基础”技术。ECRA为出口管制的使用制定了指导原则,包括“只有在充分考虑到对美国经济的影响之后”才采取行动,并针对“能够被用来对美国构成严重国家安全威胁的核心技术和其他物品”进行国家安全控制。《出口管制法》还指示美国与多边出口管制制度协调出口管制,并认识到“单方面对从外国来源广泛获得的物项实施的出口管制,在防止最终用户获得这些物项方面通常效用有限。

图8/X国在美投资

美国国家技术战略的三大重点领域和七大要素

新兴技术管控清单

ECRA要求商务部通过工业和安全局(BIS)与私营部门协商,通过跨部门程序确定每一类产品。尽管国际清算银行公布了一份包括生物技术和人工智能在内的14种受管制新兴技术类别的广泛清单,但迄今为止公布的最终规则仅限于狭义领域。此外,还发布了一份征求意见的请求,征求关于基础控制的拟议规则制定技术。国际清算银行在制定新兴和基础性技术管制清单时,宣布了一系列规则,在2020年春季改革现有的出口管制制度,限制向华为及其子公司销售先进的半导体产品附属公司。

网络盗窃

在机构一级,美国正式努力打击网络盗窃和审查外国研究协作。2018年,美国司法部(DOJ)启动了其“X国倡议”,这是一项全机构范围内的行动,旨在起诉经济间谍、商业秘密盗窃、黑客攻击和其他源于X国。作为到2020年2月,已经逮捕约40起案件。但是,网络盗窃是一个重大问题,目前尚不清楚美国司法部为遏制这一问题所做的努力有多有效。

科学资助机构已采取措施,加强对外国研究联系和利益冲突的审查,同时重申基础研究开放合作的好处。其工作主要集中在四个方面:(1)改进现有披露要求的执行;(2)保持同行评审过程的保密性;(3)加强知识产权保护;(4)对与外国招聘有关联的美国政府研究人员施加限制程序。

外国研究人员审核

白宫科技政策办公室(OSTP)于2019年5月宣布了一项关于研究环境的联合承诺,以“整个政府”的方式确保研究正直。美国国立卫生研究院(National Institutes of Health)尤其警惕:自2018年以来,该机构解雇了54名违反披露规则的科学家,其中10人没有报告外国研究经费。在93%的案例中,隐藏的资金来源为一家X国机构。

 

与投资限制和出口管制一样,对外国研究人员的更严格审查涉及到权衡。由于对X国的技术收购大战略带来的风险认识不足,大学和其他机构在执行资金披露指南、知识产权保护和道德规范方面往往过于宽松。但是,矫枉过正可能进一步危及严重依赖国际合作的美国研究企业。 

 

2.2 管理技术转让的新方法

几十年来,美国允许向竞争对手销售关键的两用技术,前提是这些产品至少要过时一代。这种方法使美国公司能够在保持技术领先的同时保持全球市场份额。

 

作为一项指导原则,政策制定者应重申开放投资、贸易和研究的好处,同时调整控制机制,并尽可能按照《经济、社会和经济法》规定采取多边行动。对技术转让的新限制,无论是投资、出口管制还是外国研究合作,都应反映出三个基本标准。

 

首先,他们必须确定这项技术对国家安全至关重要。

第二,有效性。这意味着美国不应单方面采取行动,而不考虑外国技术供应商。多边方法利用各种关系来提高效率,降低执法成本,防止技术泄漏到相关国家。

最后,在采取行动之前需要与工业界协商,并考虑对美国经济和创新领导力进行具体控制的成本。决策者应确保透明的正当程序程序,纳入利益相关者的观点,如通过公众评论期,并与行业协商不断评估现有控制措施是否太宽或太窄。 

 

到目前为止,政策制定者应继续与专家合作,以确保有效实施《外国投资风险评估现代化法案》和《经济风险评估法》。国际清算银行重组了其技术咨询委员会,以协助确定新兴的和基础性的技术。

在进行国内改革的同时,决策者应加强协调技术控制政策的多边渠道。如果不与盟国合作,美国将无法实现国家安全目标,并将有可能损害美国公司的竞争力,为包括X国公司在内的外国公司带来利益。在这一方面,包括德国和日本在内的几个主要合作伙伴效仿美国,扩大了对外国投资筛选机制的限制。主要的教育出口国,尤其是澳大利亚,已经加强了对外国研究的审查合作。多边机电一体化在确定新兴技术的出口控制方面取得了一些进展,但共识仅限于利基应用,美国对更普遍的技术采取了单边行动。 

 

今后,美国应与其盟国合作,在相关政策机制中建立一个协调的控制系统。不幸的是,美国频繁使用或威胁实施制裁,使我们的盟国产生了敌对情绪,导致他们想方设法绕过制裁,限制了合作渠道。 

3.支持数据治理

3.1为什么数据治理很重要

数据被称为“数字时代的石油”,因为它是未来经济增长和工业的驱动力转变。麦肯锡全球研究所估计,2014年跨境数据流的价值超过了全球货物贸易的影响,为全球GDP增加了2.8万亿美元。5G远程通信网络的推出将加速连接到互联网的设备数量,这将为年经济创造4-11万亿美元的收入收益。据思科估计,到2023年,连接到互联网的设备数量将是全球人口的三倍,其中一半将是机器对机器的链接这可能会改变现有的商业模式。随着企业转向基于云的存储和远程工作,Covid-19流行病进一步加速了所有行业的数字化进程。大数据集对于训练机器学习算法也是必不可少的,这对人工智能应用领域的领导至关重要。

与其他类型的经济互动一样,规则对于防止滥用个人权利和确保开放的商业是必要的。联系人追踪应用程序在应对Covid-19起到重要作用,而隐私侵犯和个人数据收集都体现了监管和隐私保护的重要性。此外,各国正越来越多地限制数据的自由流动,并制定本地化要求,要求外国公司在国内存储数据,而这通常是基于可疑的网络安全理由。各种研究估计,数据流的障碍和本地化要求会降低GDP和生产率。

 

3.2 相互竞争的治理机制

目前国际上还没有成功地制定规则来指导数据的收集、处理、存储和使用。在缺乏全球治理的情况下,各国建立了自己的体制,造成了相互重叠、相互冲突的制度。大体上讲,主要有三种方法:由欧盟倡导的隐私监管与竞争法;X国支持的国家获取和数据控制;美国联邦层面的相对自由市场体系。

欧盟:征收数字服务税?

欧盟首创了一种监管制度,旨在增强个人隐私权,限制大公司的市场势力。通用数据保护条例(GDPR)于2018年5月生效,确立了个人数据所有权归个人所有,而非收藏者或处理者的原则。值得注意的是,GDPR对所有收集与欧盟居民相关数据的公司都有义务,即使是总部位于欧盟以外的公司集团GDPR授权向具有同等保护的第三国进行跨境数据传输,欧盟委员会定期对其他制度进行充分性评估,以确保欧盟规则受到尊重。

除了GDPR,欧洲当局也采取了积极措施惩罚大型(通常是美国)科技巨头。自2016年以来,欧盟委员会(european commission)因古格尔违反反垄断条例而被处以82亿欧元(89亿美元)的罚款。包括法国和英国在内的欧洲主要国家威胁要对所有数字公司在国内产生的收入征收数字服务税,而不论其总部在哪里。

美国:自由不干涉?

与其他主要经济体相比,美国在数据治理和隐私保护方面采取了基本上不干涉的方式。虽然国会认识到国家监管制度的重要性,但未能通过立法。自2020年1月《加利福尼亚消费者隐私法》(CCPA)生效以来,各州立法机构已采取措施改善隐私。作为美国第一个广泛的、横向的隐私法规,CCPA比GDPR更为狭窄,但增加了透明度,并使加州居民有权选择不向第三方出售个人数据。其他州如内华达、纽约等,都是独立考虑一系列隐私法规,强调国家框架的必要性。

 

3.3 数据巴尔干化的风险

许多政府已经认识到数据巴尔干化的不良后果,世贸组织电子商务工作组成员占全球贸易的90%以上,但自2019年初谈判开始以来,这些成员国并没有取得显著进展。考虑到该组织的多样性,不太可能就有争议的问题达成一致。

 

自大阪峰会以来,美国和中国一直在倡导数据治理的竞争愿景。美国“清洁网络倡议”于2020年8月宣布,旨在保护个人隐私和敏感的企业信息不受“恶意行为体的侵犯,虽然得到了30多个国家和地区的支持,但其倡议不包括具有约束力的承诺。中国公布了“全球数据安全倡议”,呼吁各国在尊重国家对数据流动的主权的同时,保持开放的电信供应链。尽管中国已敦促其他国家加入该计划,但迄今为止的支持有限。

各国在双边和地区层面上朝着规则一致性的方向取得了更多进展。美国-墨西哥-加拿大协议(USMCA)限制数据本地化要求,并认可亚太经合组织的跨境隐私规则为“有效机制”,在保护数据的同时实现数据流动隐私。  

4. 建议

综上,本报告中将美国国家技术战略的七个要素分为三个方面:投资创新;保护关键技术;倡导数据治理,并依此提出相关建议。

投资创新

 

4.1 重新致力于创新基地

冷战期间,美国在政府、学术界和私营部门的合作下建立了国家创新体系。有了这个基础,美国才能成为世界尖端技术的领导者。然而,近几十年来,联邦政府对R&D的支持已经减弱,政策制定者对支持高技能劳动力越来越自满。因此需要重申美国的领导地位始于对创新基础的再投资:增加对R&D的联邦资助,加强世界级人才渠道并使其多样化,鼓励商业投资,以及建设数字基础设施。

 

4.2 支持关键技术类别

对创新基础的广泛投资是国家战略的必要因素。有针对性的联邦行动可以调动资源,促进开发和制造突破性技术的努力。当今全球技术竞赛中的竞争对手,通过从贸易政策、补贴到直接盗窃的各种机制提供大量支持。随着美国竞争对手加大政府干预力度,美国应该考虑扩大有针对性的支持,否则就有处于劣势的风险。

因此,为了确保联邦计划有明确的任务,建立与行业的合作,并保持灵活性以适应不断变化的市场条件,政府应该支持关键部门和更多的技术类别(如人工智能),而不是选择特定的公司、技术或狭窄的应用程序(如某个机器学习算法)。在早期技术开发中,政府采购比补贴更为有效的工具。

4.3 设定全球标准

美国制定国际标准的方法通常是自下而上的,允许行业在基于技术知识和市场需求制定标准方面发挥主导作用。相比之下,中国和欧盟在标准制定方面采取了更为国家主导的方式,优先考虑积极参与标准制定机构。为了在当今的标准环境中竞争,美国需要制定和实施积极的战略,以推动这种由国家主导的方法,在支持美国开发的标准以及国内公司和专家重新积极参与技术过程方面发挥更大的作用。

保护关键技术

 

4.4 推行全政府技术控制政策

作为一项指导原则,政策制定者应重申开放投资、贸易和研究的好处,同时调整控制机制以解决具体的脆弱性,并在可能的情况下采取多边行动。对技术转让的限制应反映三个基本标准:

  • 首先,它们应仅适用于对国家安全至关重要的技术。

  • 第二,保证其有效性。这意味着,当一项技术有其他外国供应商时,美国不应单方面采取行动。多边方法利用各种关系来提高效率,降低执行成本,并防止技术泄漏到相关国家。

  • 最后,政府应该与产业界协商,考虑美国经济和创新领导力的成本。控制可能会导致一定程度的效率损失,但政策制定者应该在采取行动之前评估对美国未来竞争力的影响。决策者应确保透明的正当程序程序,让利益攸关方参与进来,并应持续评估现有控制措施的有效性。

最近通过《美国对外关系和资源管理法案》和ECRA立法对美国技术控制机制进行的改革,试图在解决具体国家安全问题的同时,保持开放的外国投资和研究合作。

4.5 与盟国合作进行多边技术控制

美国是全球经济中的佼佼者,但不再占主导地位。因此,单方面使用经济工具有孤立美国的风险,而不会实现具体的国家安全目标。与前几十年相比,单边决定不仅效率更低,而且成本更高。多边合作对于最大限度地提高政策效力和最大限度地降低负面溢出风险都是必要的。与盟友合作可能既麻烦又耗时,但必须实施有效的政策。

美国的盟友和合作伙伴与华盛顿一样,对技术转让(尤其是来自X国的技术转让)带来的国家安全风险感到担忧,但这些国家正处于改革周期的早期。美国和盟国首都最近启动了几个讨论与X国有关的政策的正式渠道,几个美国合作伙伴加强了投资筛选制度和对外国研究合作的指导。政策制定者应继续投资于新的和现有的结构,以深化技术控制系统之间的协调。

数据治理

 

4.6 采用国家数据隐私法规

如果美国不加强对管理数据隐私和数字贸易的规则、标准和规范的讨论,其他国家也会这样做。在美国没有全国性立法的情况下,各州正在就自己的法律进行辩论,可能会导致国内市场的混乱。新冠肺炎大流行和对接触追踪应用程序的呼吁强调了数据隐私的重要性,应该为建立国家框架创造紧迫性。立法势头强劲,但提案仍存在严重的党派偏见。如果立法者不抛开这些徒劳无益的障碍,他们就有可能削弱美国影响全球数字治理的能力,使美国公司和美国经济处于实质性的竞争劣势。

4.7 让数据治理原则与盟友保持一致

为了防止数据巴尔干化,美国应该寻求在适当的程度上与盟友协调数据治理框架。美国应利用最近与日本、墨西哥和加拿大达成的协议的势头,在多边和世贸组织一级开展双轨电子商务和数字贸易谈判。美国的建设性领导对于支持数据问题全球经济治理的“第五大支柱”是必要的,类似于国际货币基金组织的全球支付、世界银行的发展、世贸组织的贸易以及20世纪70年代建立的能源管理安排。

原文始发于微信公众号(战略前沿技术):美国国家技术战略的三大重点领域和七大要素

 

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